"Spannende tijden voor het omgevingsrecht in transitie naar een duurzamere samenleving"
In de zomer dat de weilanden en wegen in Nederland her en der vol hangen met boerenprotestvlaggen is Frank Groothuijse benoemd tot hoogleraar Europees en nationaal omgevingsrecht. De discussie over het gebruik van onze leefomgeving wordt momenteel fel gevoerd. Groothuijse: “Ik onderzoek hoe het recht kan bijdragen aan grote en ingrijpende duurzaamheidsopgaven voor Nederland en Europa.”
We hebben afspraken met elkaar gemaakt: het klimaatakkoord van Parijs, afspraken over flora en fauna en water- en luchtkwaliteit. De politieke uitwerking daarvan is spannend. De juridische ook?
De juridische betekenis van deze Europese en internationale duurzaamheids- en milieudoelstellingen en verplichtingen en de juridische doorwerking daarvan naar het Nederlandse omgevingsrecht spelen een belangrijke rol in mijn onderzoek. Naast duurzaamheids- en milieudoelstellingen spelen in Nederland ook de omvangrijke woningbouwopgave, klimaatadaptatie (deels ook vanwege onze lage ligging). Al die doelstellingen en opgaven zullen een grote invloed hebben op de ruimtelijke inrichting van Nederland. Ingrijpende ruimtelijke keuzes zullen onvermijdelijk zijn. Het ruimtelijke ordeningsrecht speelt daarbij dan ook een belangrijke rol. Kernvraag is waar welke vormen van landgebruik onder welke voorwaarden nog mogelijk zijn en waar bepaalde vormen van landgebruik moeten worden gewijzigd of geweerd.
Daarbij hoort ook de vraag op welk overheidsniveau – Rijk, provincie, gemeente (of waterschap) – die keuzes moeten worden gemaakt, welke juridische instrumenten daarvoor kunnen worden ingezet en welke overheid de eventuele uitkering van een schadevergoeding voor zijn rekening moet nemen. De juridische vragen en de uitwerking daarvan zijn van groot belang voor de politieke uitwerking en zijn in mijn ogen ten minste net zo spannend, zo niet spannender!
Het lijkt voor een buitenstaander alsof het veel gaat om rechten beperken?
De kunst is om het beschermen en het benutten van de fysieke leefomgeving in goede balans te krijgen en te houden. Hoe het (omgevings)recht daaraan kan bijdragen is een belangrijke onderzoeksvraag. Daarbij speelt vrijwel altijd het verdelingsvraagstuk: hoe wordt de (milieu)gebruiksruimte, die onder meer wordt begrensd door internationale, Europese en nationale doelstellingen voor de fysieke leefomgeving, verdeeld tussen de verschillende activiteiten in de fysieke leefomgeving die beslag leggen op die gebruiksruimte.
Als alle beschikbare (milieu)gebruiksruimte al is vergeven, kunnen nieuwe activiteiten niet meer worden toegestaan en zal er een herverdeling van die gebruiksruimte nodig zijn, voordat nieuwe activiteiten wel kunnen worden toegestaan. Dat betekent dat je als overheid zal moeten ingrijpen in bestaande activiteiten. Als de grenzen van de milieugebruiksruimte worden overschreden, zal sowieso moeten worden ingegrepen in bestaande activiteiten. Dat is in wezen wat er speelt in de huidige stikstofcrisis. Eerst zal de stikstofbelasting van overbelaste Natura 2000-gebieden moeten worden teruggebracht, voordat nieuwe activiteiten die de stikstofbelasting in die gebieden doen toenemen, zoals woningbouw- en infrastructuurprojecten of de uitbreiding van veehouderijen, kunnen worden toegestaan. Technische innovaties kunnen een belangrijke rol spelen bij het reduceren van milieubelasting, mits de effectiviteit en de economische rendabiliteit daarvan voldoende vaststaat en de toepassing daarvan voldoende jurdisch is verzekerd.
Als de grenzen van de milieugebruiksruimte worden overschreden, zal sowieso moeten worden ingegrepen in bestaande activiteiten.
De vraag is ook of deze innovaties voldoende reductie van de milieubelasting opleveren om aan de gestelde doelstellingen te voldoen. Voor zover dat niet het geval is, zullen de activiteiten zelf moeten worden beperkt, gesaneerd of verplaatst. In juridisch opzicht levert dat interessante vragen op, bijvoorbeeld welke overheid onder welke voorwaarden bestaande rechten kan beperken, op welke wijze de overheid daartoe kan worden verplicht en welke rechten degene heeft wiens activiteit wordt beperkt. Enigszins vergelijkbaar met de stikstofcrisis dreigt er zich in Nederland ook een waterkwaliteitscrisis te ontwikkelen. De Nederlandse wateren moeten namelijk uiterlijk in 2027 aan Europese waterkwaliteitseisen voldoen, maar de verwachting is dat veruit de meeste wateren daaraan niet zullen voldoen.
Naast regulering van activiteiten van derden, zal de overheid zelf ook actief aan de slag moeten om de doelstellingen en opgaven voor de fysieke leefomgeving te realiseren. Er zal ruimte moeten worden gecreëerd voor projecten van publiek belang, zoals woningbouw, waterberging, dijkversterkingen, de aanleg van windturbineparken, infastructuur, natuur, etcetera.
In één gebied komen vaak meerdere van deze doelstellingen en opgaven samen, terwijl deze niet altijd goed met elkaar of met andere belangen in het gebied te verenigen zijn. Het leggen van deze ingewikkelde puzzel vereist een integrale en gebiedsgerichte aanpak, die nog eens wordt gecompliceerd doordat de verantwoordelijkheden voor de realisering van deze opgaven en doelstellingen en de juridische instrumenten zijn verdeeld over verschillende overheden. Een goede afstemming en samenwerking tussen de betrokken overheden is voor het oplossen van deze gebiedspuzzels dan ook van cruciaal belang, evenals een nauwe betrokkenheid van de omgeving. Hoe het (omgevings)recht deze integraal gebiedsgerichte aanpak kan faciliteren en of de aankomende Omgevingswet daarin verbeteringen brengt, zijn in dat kader interessante onderzoeksvragen.
De verwachtingen van de aankomende Omgevingswet in Nederland zijn hoog. Hoe zie jij dat?
Ik ben benieuwd of de Omgevingswet alle grote ambities in de praktijk zal gaan waar maken. Dat de inwerkingtreding van de wet aanvankelijk werd voorzien in 2013 en sindsdien al meerdere malen is uitgesteld, zou kunnen worden gezien als een indicatie dat men op het ministerie de omvang en complexiteit van de invoering van deze fundamentele stelselherziening heeft onderschat. De planning is nu dat de wet op 1 januari 2023 in werking treedt, maar zeker is dat nog niet.
De Omgevingswet beoogt bij te dragen aan versnelling van de besluitvorming door de verschuiving van bevoegdheden van het algemeen bestuur naar het dagelijks bestuur van overheden, dus van de wetgevende naar uitvoerende macht. Interessante vraag is of die versnelling ook daadwerkelijk bereikt wordt en welke gevolgen dit heeft voor de democratische legitimatie van besluitvorming. Een andere doelstelling van de Omgevingswet is het bieden van meer bestuurlijke afwegingsruimte (flexibiliteit) aan decentrale overheden. De vraag is of overheden daarvan ook echt veelvuldig gebruik gaan maken, en voor zover ze dat zullen doen, is het de vraag welke consequenties dat heeft voor de rechtszekerheid die burgers en bedrijven aan het omgevingsrecht kunnen ontlenen.
Het is overigens enigszins ongelukkig dat de duurzaamheidsopgaven en andere grote ruimtelijke opgaven moeten worden gerealiseerd met een fundamenteel herzien stelsel. Een nieuw stelsel brengt namelijk, zeker de eerste jaren na inwerkingtreding, rechtsonzekerheid met zich. Nieuwe begrippen, concepten en rechtsfiguren moeten zich in de rechtspraktijk en jurisprudentie nog uitkristalliseren. Ik verwacht dat de rechter het nog druk gaat krijgen.
Ik verwacht dat de rechter het nog druk gaat krijgen.
Je vindt een sterke relatie met de praktijk en samenwerking met andere disciplines belangrijk. Hoe doe je dat?
Voor mijn onderzoek is het van belang de fysische processen en de oorzaken daarvan, zoals bodemdaling, achteruitgang van biodiversiteit, water- en luchtverontreiniging, tot op zekere hoogte te begrijpen om de juiste juridische onderzoeksvragen te kunnen stellen. Hoe groot is het probleem en hoe ontwikkelt zich dat naar de toekomst? Welke invloed heeft menselijk handelen op de deze processen? Hoe kan dat handelen worden gereguleerd, door wie en op welke jurdische grondslag? Ook voor de implementatie van technisch innovatieve oplossingen is het van belang om de invloed daarvan op de fysieke leefomgeving te begrijpen, omdat deze oplossingen kunnen botsen met bestaande juridische kaders en belangen van derden. De vraag is dan hoe de juridische belemmeringen voor de implementatie van deze oplossingen kunnen worden weggenomen.
Via het onderzoeksthema Pathways to Sustainability van de Universiteit Utrecht werken ik en mijn collega’s bij UCWOSL in meerdere onderzoeksprojecten samen met fysisch en sociaal geografen, met hydrologen, en collega’s van andere disciplines. Door samen te werken op een specifiek thema of project, zoals de aanpak van bodemdaling, wordt duidelijk wat de inbreng is van de verschillende disciplines en dat de samenwerking daartussen nodig is voor het komen tot realistische en voor de praktijk werkbare oplossingen. Samen multidisciplinair onderzoek doen, helpt je om je eigen onderzoek in een bredere context te zien, waardoor je dat onderzoek relevanter kunt laten zijn voor het bereiken van oplossingen voor doelstellingen en opgaven voor de fysieke leefomgeving. Het recht is daarvoor niet dé oplossing, maar kan daaraan wel een belangrijke bijdrage leveren en is daarvoor vaak ook een belangrijke randvoorwaarde. Dat moet je ook op de andere disciplines kunnen overbrengen. Multidisciplinair samenwerken vereist een open blik van de samenwerkende onderzoekers, interesse in elkaars discipline en de bereidheid om daarin te investeren.
Samenwerking met andere disciplines is in mijn ogen dan ook een must om een duurzamere leefomgeving dichterbij te brengen. In dat kader zou ik de samenwerking binnen onze faculteit met bestuurskundigen en economen op het thema duurzaamheid verder willen versterken, omdat ook deze disciplines in mijn ogen daaraan een belangrijke bijdrage kunnen leveren.
Ook is samenwerking met rechtswetenschappers in andere Europese landen van belang. Het is zinvol om door middel van rechtsvergelijking de doorwerking van EU-milieurichtlijnen in verschillende landen te vergelijken. Wat kunnen landen van elkaar leren? Ontstaat er geen oneerlijke concurrentie tussen landen vanwege een andere uitleg of toepassing van het EU-recht.
We moeten kritische juristen opleiden die niet alleen gedegen kennis hebben van het recht en de toepassing daarvan, maar die zich ook bewust zijn van de maatschappelijke context van het recht en die het recht zelf ook ter discussie kunnen en durven stellen.
Wat is wat jou betreft belangrijk in het onderwijs?
Een sterke band tussen studenten en docenten acht ik van groot belang voor het opleiden van kritische juristen die kennis hebben van het recht en dat kunnen toepassen, die zich bewust zijn van de maatschappelijke context van het recht en die het recht zelf ook ter discussie kunnen en durven stellen. De studenten die we nu opleiden zullen namelijk de noodzakelijke transities in belangrijke mate vorm moeten gaan geven. Daarvoor is het noodzakelijk te blijven investeren in de ontwikkeling van innovatieve onderwijsvormen die studenten uitdagen en enthousiasmeren voor het vakgebied. Ik blijf daarbij ook graag de rechtspraktijk betrekken.