Publicatie: Combatting Illicit Trade in Tobacco Products – in search of optimal enforcement

In een onderzoek van drie jaar, hebben deskundigen op het gebied van criminologie en rechtsvergelijking (afkomstig van de Universiteit Utrecht en diverse EU-landen)  geanalyseerd hoe de illegale handel in tabaksproducten is georganiseerd en hoe de verschillende EU-landen het probleem juridisch aanpakken. Zij wilden de belemmeringen voor een doeltreffende en optimale handhaving in kaart brengen en aanbevelingen doen over hoe die kunnen worden weggenomen. "Er is een overvloed aan wetten en instanties die zich bezighouden met de illegale handel in tabaksproducten, maar twee soorten problemen – op nationaal niveau een tekort aan middelen; op internationaal niveau een gebrekkige samenwerking – beperken hun effect", concluderen de onderzoekers dr. Stanisław Tosza en professor John Vervaele (samenstellers van het resulterende boek). De resultaten van dit project zullen worden gepresenteerd tijdens de conferentie op 20-21 juni 2022 in Utrecht (zie hieronder).

De illegale handel in tabaksproducten (Illicit Trade in Tobacco Products, hierna: ITTP) heeft talrijke negatieve, vaak nadelige gevolgen voor onze samenleving. Niet alleen ondermijnt het antirook- en volksgezondheidscampagnes, maar in de vorm van belasting-, douane- en accijnsontduiking brengt het ook aanzienlijke financiële en economische schade toe. Bovendien werkt het de georganiseerde misdaad in de hand, omdat smokkel en namaak van tabak een betrekkelijk laagdrempelig verdienmodel bieden. Hoewel moeilijk te kwantificeren, komt ITTP zeer vaak voor, zowel binnen de EU als vanuit derde landen, zoals Wit-Rusland.

De WHO stelt de norm

Op internationaal niveau bepalen het Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (Framework Convention on Tobacco Control, FCTC) van de Wereldgezondheidsorganisatie en het bijbehorende protocol (Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products) de norm voor de regelgeving en de handhaving van de tabaksmarkt wereldwijd. Het Protocol definieert onwettige gedragingen die door de verdragsstaten moeten worden aangepakt (hoewel niet noodzakelijkerwijs door middel van het strafrecht), alsook procedureregels voor onderzoek en internationale samenwerking, en is daarom van essentieel belang. Aangezien het Protocol echter een recente toevoeging is (Nederland heeft het pas in 2020 ondertekend), is het nog te vroeg om het effect grondig te evalueren. 

Schets van het probleem

Hoewel de omvang van ITTP moeilijk valt in te schatten (aangezien de meeste gegevens nog steeds gebaseerd zijn op onderzoek door de particuliere sector en/of door de tabaksindustrie gefinancierd onderzoek, dat mogelijk een bias vertoont), zijn de productie en verhandeling van illegale sigaretten ongetwijfeld een zeer winstgevende business. De kosten voor het opzetten van een illegale sigarettenfabriek zijn betrekkelijk snel terugverdiend; een recent verschijnsel is de verplaatsing van productielocaties naar Nederland en België. Naast het namaken van sigaretten van grote merken, bestaat ITTP ook uit de smokkel naar de EU van zogenaamde "cheap whites" (sigaretten die legaal worden geproduceerd in staatsfabrieken in Rusland, Wit-Rusland en Oekraïne). Vandaag de dag hebben gespecialiseerde criminele netwerken zeer flexibele smokkelpraktijken en lokale productie-eenheden opgezet en kunnen zij gericht inspelen op de vraag vanuit lokale zwarte markten.

Er is een overvloed aan wetten en instanties die zich bezighouden met illegale tabakshandel... Wij hebben veel voorbeelden van uitstekende samenwerking gezien, die niet noodzakelijkerwijs institutioneel verankerd zijn, maar bijvoorbeeld het resultaat van persoonlijke contacten tussen handhavingsambtenaren

Handhavingsproblemen

Tegelijkertijd is de handhaving inzake ITTP ontoereikend. Hoewel in de EU regelmatig zendingen illegale sigaretten in beslag worden genomen, worden betrekkelijk weinig gevallen naar behoren onderzocht, vervolgd en bestraft. Het fraudebestrijdingsbureau van de EU (OLAF) speelt een belangrijke rol bij de handhaving, door administratieve onderzoeken te coördineren of uit te voeren. OLAF heeft echter niet de capaciteit om alle zaken te onderzoeken en de meeste zaken worden op nationaal niveau afgehandeld. Ook zijn de bevoegdheden van OLAF beperkt en afhankelijk van samenwerking met nationale autoriteiten. Vaak worden de onderzoeken van OLAF afgesloten met een verslag dat men bij de nationale autoriteiten indient. 

Het onderzoek in een notendop

Tegen deze achtergrond begint het boek met een criminologisch onderzoek naar het vóórkomen van ITTP in de EU. Voor het kwalitatieve deel van het onderzoek heeft het team de zogeheten 'instant'-etnografische methode toegepast, waarbij de focus ligt op de momenten waarop het illegale gedrag (tussen de schakels in de keten) daadwerkelijk plaatsvindt, teneinde een diepgaand inzicht in het proces te krijgen. De volgende hoofdstukken bevatten een vergelijkende analyse van de rechtshandhaving ter bestrijding van ITTP in zes EU-lidstaten: België, Duitsland, Italië, Letland, Nederland en Polen. Samen vormen deze zes een uitstekende dwarsdoorsnede, niet alleen wat betreft verschillen in handhavingsmechanismen en in hoeverre zij zich conformeren aan het Protocol, maar ook wat betreft hun rechtsgeschiedenis, economische en geografische omstandigheden en culturele opvattingen over roken. Tot slot is er een hoofdstuk waarin wordt onderzocht hoe de EU de handhaving kan verbeteren in haar oostelijke buurlanden, zoals Oekraïne, Wit-Rusland en Moldavië. 

Beleidsrelevantie

Het doel van dit onderzoek is een bijdrage te leveren aan de beleidsbeoordeling door de EU en de lidstaten van de handhaving van maatregelen ter preventie van ITTP. Een ander doel is inspiratie te bieden voor het beantwoorden van verdere vragen op dit gebied. Hoe kan de bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving worden verbeterd? Hoe komen we tot een alomvattend handhavingsbeleid voor de hele EU dat gericht is op het tegengaan en ontmantelen van de georganiseerde criminele netwerken? Moet het onlangs opgerichte Europees openbaar ministerie, in samenwerking met Europese handhavingsinstanties (zoals Europol en Eurojust) en de nationale handhavingsgemeenschappen, een nieuwe strategie voor de bestrijding van ITTP uitstippelen? Moet de bestrijding van ITTP een integraal onderdeel worden van het Europees geïntegreerde grensbeheer door Frontex?