Wetgevers moeten vanaf begin beter kijken naar uitvoerbaarheid wetgeving

Nadat Nederland in maart 2020 te maken kreeg met corona, heeft de overheid in korte tijd veel steunmaatregelen genomen die ondernemingen moesten compenseren voor de verstrekkende economische gevolgen van de pandemie. De snelheid waarmee regelingen als de NOW, Tozo en TOFA werden ontwikkeld, was ongekend. Waar een wetgevingstraject normaal gesproken ruim twee jaar duurt, kostte dit nu soms nog geen twee weken. Maar hoe ervoeren ondernemers de werkbaarheid en de regeldruk van de steunmaatregelen? Hoe verhouden de genomen maatregelen zich tot het gangbare wetgevingsproces en de zorgvuldigheidsprincipes die daarbij horen? Tweede Kamer leden zouden de uitvoerings- en handhavingstoets veel serieuzer moeten nemen, zegt hoogleraar Regulatory Governance, Judith van Erp. En als je de uitvoering vanaf het begin bij het wetgevingsproces betrekt, krijg je realistischer en effectievere wetgeving.

Onderzoekers van het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht deden samen met organisatieadviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) in opdracht van het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) onderzoek naar de werkbaarheid en regeldruk van de corona steunmaatregelen, en doen daarvan verslag in het onderzoeksrapport Lessen voor lastenluwe regels. Zij trekken daarin ook conclusies die betrekking hebben op wetgevingsprocessen in ‘normale’, niet pandemische omstandigheden – en doen aanbevelingen.

Steunmaatregelen voor ondernemers

De onderzoekers hebben naar een aantal steunmaatregelen voor ondernemers gekeken, waaronder de Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW), de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) en de Tijdelijke Overbruggingsregeling voor Flexibele Arbeidskrachten (TOFA). Zij hebben naast een literatuur- en documentstudie, interviews en focusgroepen gehouden, onder andere met wetgevingsjuristen, medewerkers van uitvoeringsorganisaties en ondernemers uit verschillende sectoren, waaronder ook ZZP’ers.

Waar de werkbaarheid en uitvoerbaarheid bij de steunmaatregelen voorop lijken te staan, krijgen die in de reguliere wetgevingstrajecten vaak onvoldoende aandacht, vindt het Adviescollege Toetsing Regeldruk. Wat zijn de conclusies van de onderzoekers?

Van snelle steun naar aanvullende voorwaarden

Bij de inrichting van de coronasteunmaatregelen stonden doeltreffendheid en uitvoerbaarheid voorop. Zo veel mogelijk ondernemers moesten zo gemakkelijk en snel mogelijk steun krijgen, legt Leonie Heres, lid van het onderzoeksteam uit. Dat leidde voor grote groepen ondernemers aanvankelijk tot goed werkbare regels en lagere regeldruk dan bij normale subsidiemaatregelen.

Het feit dat er snel en veel steun kwam voor ondernemers vanuit de overheid, werd door de ondernemers die de onderzoekers spraken opgevat als een erkenning van hun problematiek. De proactieve houding van gemeenten en andere partijen om ondernemers actief bij te staan, lijkt ten goede te zijn gekomen aan het vertrouwen in de overheid.

Ervaren rechtvaardigheid was een belangrijke motivatie voor aanvullende voorwaarden

Naarmate de pandemie vorderde, kregen andere belangen – doelmatigheid en zorgvuldigheid – meer prioriteit. Er ontstond meer behoefte aan maatwerk, omdat categorieën ondernemers buiten de boot vielen. Dat maakte de regels ingewikkelder. Ook kwam er vanuit de politiek gaandeweg meer aandacht voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van de maatregelen, wat leidde tot een sterkere roep om doelmatige besteding van de middelen en rechtmatigheidstoetsing. Hierbij valt op dat ervaren rechtvaardigheid een belangrijke motivatie was voor aanvullende voorwaarden. Het verbod om bonussen uit te keren als voorwaarde voor NOW-steun, is bijvoorbeeld als voorwaarde toegevoegd aan de regeling op grond van een Tweede Kamermotie.

Een ander voorbeeld is de introductie van de partnertoets aan de Tozo-regeling. Omdat nieuwe voorwaarden ook gecontroleerd moeten worden, heeft dit tot hogere regeldruk voor ondernemers geleid.

We kunnen niet altijd zeggen dat we in één weekend wel regels kunnen invoeren want het proces moet zorgvuldiger. Als de foutmarge lange tijd hoog blijft liggen, tast dat immers ook het vertrouwen in de overheid aan.

Lagere regeldruk, en controle op rechtmatige toekenning zijn tot op zekere hoogte met elkaar in strijd. Het is dan ook niet zo gemakkelijk in ‘normale situaties’ om de regeldruk te verminderen. Want die andere belangen zijn ook heel groot. Voor die korte tijd is een hogere foutmarge geaccepteerd, om snel te kunnen handelen, zegt Leonie Heres. Maar in een normale situatie kun je dat eigenlijk niet zomaar overnemen. We kunnen niet altijd zeggen dat we in één weekend wel regels kunnen invoeren want het proces moet zorgvuldiger. Als de foutmarge lange tijd hoog blijft liggen, tast dat immers ook het vertrouwen in de overheid aan.

Uitvoering vanaf het begin bij het wetgevingsproces betrekken

Toch heeft het onderzoek ook inzichten opgeleverd om de ervaren regeldruk te verminderen. Het gaat dan onder meer om: een centraal loket voor meerdere regelingen, meer aandacht voor proportionaliteit van controles, proactieve dienstverlening die ook in de eindfase van de regeling wordt geboden en meer in algemene zin het zoeken van betere aansluiting bij de ondernemingspraktijk.

Bij de inrichting van de steunmaatregelen is de uitvoering leidend geweest en zijn vertegenwoordigers van uitvoeringsorganisaties en van ondernemingen, al in de ontwerpfase vertegenwoordigd geweest. Dat is een breuk met de normale situatie, waar pas na de ontwerpfase consultatie plaatsvindt. Betrokkenen in het wetgevingsproces waardeerden de ruime(re) aandacht voor de uitvoerbaarheid van wetgeving en zijn zeer positief over de effectiviteit van de maatregelen en de snelheid waarmee ondernemers werden geholpen.

Tweede Kamer leden zouden de uitvoerings- en handhavingstoets veel serieuzer moeten nemen.

Toch constateren de onderzoekers dat een deel van de formele consultatie lijkt te zijn gemist, en niet alleen rondom de steunmaatregelen. Tweede Kamer leden zouden de uitvoerings- en handhavingstoets (de verplichte UHT) veel serieuzer moeten nemen, zegt Judith van Erp daarover. Anders is het niet uitvoerbaar. Als je maar steeds regels wilt aanscherpen, nieuwe regels wilt toevoegen of uitzonderingen wilt toekennen, wordt wetgeving heel complex geheel en voor uitvoeringsorganisaties en ondernemers niet meer goed uitvoerbaar. Als je de uitvoering meteen bij het begin van het wetgevingsproces betrekt, krijg je realistischer en effectievere wetgeving. Men is het misschien zo gewend, maar dat kun je echt wel anders aanpakken.

Opvallend is dat tussentijdse toename van regels en controle bij ondernemers tot een grotere ervaren regeldruk lijkt te leiden dan regeldruk die bij aanvang al bekend is. Ondernemers die aan het onderzoek hebben deelgenomen, hebben er begrip voor dat zij tijd en energie kwijt zullen zijn aan het aanvragen en afwikkelen van steunmaatregelen. Zij werden echter wel verrast door een groeiende regeldruk, door wijzigingen en bij de verantwoording. Het maakt kennelijk uit of zij zich er vooraf van bewust zijn dat de regeldruk in verschillende fases van een regeling kan verschillen en dat ze weten waar ze aan toe zijn.

Lessen voor de toekomst

Op basis van het onderzoek trekken de onderzoekers lessen voor de toekomst uit het wetgevingsproces rond de corona steunmaatregelen:
 

• Het betrekken van uitvoeringsorganisaties bij de inrichting van wet- en regelgeving zorgt voor beter uitvoerbaar beleid.
   
• Ook het afstemmen tussen regelingen geeft beter zicht op regeldruk die voortkomt uit stapeling en combinaties van regelingen vanuit meerdere departementen. Het is daarbij raadzaam om meer vanuit de gebruiker te redeneren wat veelvoorkomende combinaties van regelingen zijn en die interdepartementaal af te stemmen.
   
• Beleidsmakers en wetgevingsjuristen kunnen bij het opstellen van wet- en regelgeving ook in niet-crisissituaties al rekening houden met de mogelijkheid dat de uitvoering onverwacht moet worden opgeschaald en rekening houden met de verwachtte levensloop en fasering van een regeling. 
   
• Voor regelingen waarbij burgers en ondernemers recht hebben op een bepaalde vorm van overheidssteun, is het raadzaam te werken met verschillende scenario’s met betrekking tot de omvang van het gebruik.

Onderzoeksteam

Het onderzoeksteam bestond uit: Sander Geurts (AEF), dr. Hilke Grootelaar (AEF), Jonas van Leeuwen (AEF), dr. Leonie Heres (USBO, Universiteit Utrecht), prof. dr. Judith van Erp (USBO, Universiteit Utrecht).

Meer informatie / het volledige rapport

Wilt u meer weten over dit onderzoek? Neem dan contact op met Judith van Erp: j.g.vanerp@uu.nl.

Het volledige rapport Lessen voor lastenluwe regels – Onderzoek naar de werkbaarheid en regeldruk van de Covid-19 steunmaatregelen vindt u hier: