Deze tijd vraagt om nieuw begrotingsbeleid
Aan welke normen moet de nieuwe Nederlandse regering zich houden in het begrotingsbeleid? Dat lijkt een vraag waarop het antwoord nog open is. Vanwege de corona pandemie stak de overheid vele miljarden in de economie, werd de Europese drie procentnorm voor begrotingsoverschrijding waarschijnlijk voorgoed buitenspel gezet en was de rentestand ondertussen historische laag. De hoogte van de staatsschuld lijkt er niet meer toe te doen en lenen is voor de overheid praktisch gratis. Kortom: alles lijkt zo ongeveer mogelijk maar is dat ook wenselijk en verantwoord?
Jasper Lukkezen (Utrecht University School of Economics), Wilmar Bolhuis (Universiteit Leiden) en Flip de Kam (Universiteit Groningen) presenteerden in het tijdschrift Economisch Statische Berichten (ESB) een concreet raamwerk voor nieuwe begrotingssystematiek. Centrale begrotingsnorm? Het structurele saldo van de begroting. De drie economen zien heel veel ruimte voor investeringen maar formuleren ook waarborgen die toekomstige generaties niet opzadelen met een nieuwe schuldenlast.
In aanloop naar de formatie van een nieuwe Nederlandse regering en de daarbij behorende afspraken over het begrotingsbeleid, presenteerden Flip de Kam, Wilmar Bolhuis en Jasper Lukkezen een raamwerk voor nieuw begrotingsbeleid. Het voorstel kan daarnaast ook als input fungeren voor het overleg dat Nederland voert over de Europese begrotingsregels.
‘Vroeger waren de Europese regels heel strak, die zijn nu eigenlijk buiten werking gesteld,’ zegt Jasper Lukkezen. ‘De financiële markten vinden op dit moment eigenlijk alles goed, ook vanwege de ruimte financiering door de Europese Centrale Bank. De rem op het overheidssaldo is eigenlijk ook weg omdat de rente veel lager is dan de groei. Dat betekent dat de politiek zelf iets moet verzinnen.
Het is makkelijk om te zeggen: er moet meer geïnvesteerd worden dus laten we dat doen, want de beperkingen zijn weg. De maatschappelijke investeringsbehoefte is bovendien ook groter, bijvoorbeeld in het kader van de grote transities: verduurzaming en de energietransitie.
Kortgezegd: de kosten-baten verdeling is op dit moment eigenlijk niet goed te maken. Daarom zeggen we: laten we een manier vinden om daar ruimte voor te bieden en aan te geven wat in ieder geval veilig is. Je wilt voorkomen dat je moet bezuinigen.’
Onder de titel ‘Met verstandige regels is er tot vijftig miljard extra begrotingsruimte’ beschrijven de economen in de Economisch Statische Berichten (ESB) de contouren van een nieuwe benadering. Hun belangrijkste voorstel: maak het structurele saldo van de begroting de centrale begrotingsnorm.
Centrale begrotingsnorm: het structurele saldo van de begroting
De drie economen stellen in hun artikel voor het structurele saldo van de begroting als centrale begrotingsnorm te nemen: ‘Het structurele saldo is het feitelijke saldo, gecorrigeerd voor de invloed van de stand van de conjunctuur en voor incidentele factoren. Sturen op het structurele saldo is anticyclisch: als de economie de wind in de zeilen heeft, verandert het structurele saldo niet, terwijl de hogere belastingbaten en lagere uitkeringen de hoogconjunctuur wel afremmen (bij economische tegenwind is het juist andersom).
Bij een structureel bbp tekort van 2,6 procent neemt de budgettaire ruimte toe
Op basis van de schuldquote kan het structurele tekort worden berekend. Bij de keuze voor een structureel tekort van 2,6 procent van het bbp neemt de budgettaire ruimte in het laatste kabinetsjaar toe tot ruim vijftien miljard; cumulatief over de kabinetsperiode komt er vijftig miljard beschikbaar. In 2025 staat de schuldquote dan op zestig, en op lange termijn zal deze doorstijgen en stabiliseren op negentig procent. In beide scenario’s geeft het hogere tekort een impuls aan de groei van de economie.’
Indicatoren van financiële risico’s
Drie indicatoren van financiële risico’s moeten indien nodig voor tijdige bijsturing van het overheidsbudget zorgen, aldus De Kam, Bolhuis en Lukkezen:
- De reële rente op Nederlandse staatsobligaties met een looptijd van tien jaar, ten opzichte van de structurele groei van de economie. Zolang de rentevoet onder de groeivoet ligt, is er geen actie vereist. Komt de rente hoger te liggen, dan is actie geboden.
- Het nationale spaaroverschot van de Nederlandse economie. Is het spaaroverschot van de particuliere sector kleiner dan het spaartekort van de overheid, dan is actie vereist, aangezien de overheid voor haar financiering afhankelijk wordt van buitenlands krediet.
- De relatieve schuldpositie van Nederland. Komt onze schuldquote hoger te liggen dan de gemiddelde quote in de eurozone, dan is actie vereist. Onze relatieve rentepositie weerspiegelt het vertrouwen van financiële markten in Nederlands schuldpapier beter dan de relatieve schuldpositie.
'Wij zeggen: je hebt een nieuw raamwerk nodig,’ zegt Jasper Lukkezen. ‘Dat we hierover moeten nadenken is overigens ook het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte. De Raad van State heeft gezegd: dat moet nu. Een paar weken terug heeft de European Fiscal Board ook een rapport uitgebracht waarin ze bijvoorbeeld zeggen op Europees niveau naar veel meer land-specifieke normen te willen.
De drie procent begrotingsoverschrijving is ondertussen verlengd en er zijn al een aantal landen in Zuid-Europa geweest die hebben gezegd: we willen dat nooit meer op deze manier. De Europese Commissie heeft Nederland om een reactie daarop gevraagd. Daar wordt nu bij het Ministerie van Financiën over gesproken.
Het economisch argument tegen de drieprocentregeling is dan ook dat je gaat sturen op een feitelijk saldo. Dat is de les van 2010 geweest voor de meeste economen en beleidsmakers; na de financiële crisis is er toen extra bezuinigd, in hele andere monetaire omstandigheden.
Omdat Nederland budgettair gezien echt het braafste jongetje van de klas is, heeft het het land aan zichzelf. Als we meer willen, kan dat gewoon.’
Meer informatie
Wilt u meer weten? Neem dan contact op met Jasper Lukkezen: j.lukkezen@uu.nl.