Technische briefing aan Tweede Kamercommissie over circulaire economie

Op 14 april gaven Chris Backes, van het Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law (UCWOSL), en Walter Vermeulen en Kieran Campbell-Johnston van het Copernicus Instituut voor Duurzame Ontwikkeling, een toelichting aan de Tweede Kamercommissie voor Infrastructuur en Waterstaat over een belangrijk element in de transitie naar een circulaire economie: de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV). In de UPV-regelingen is voor een groot aantal producten – van accu's en autobanden tot verpakkingen en matrassen – afgesproken hoe de inzameling en recyclering georganiseerd en gefinancierd worden. Volgens de sprekers, die eerder een white paper over het onderwerp publiceerden, moet de UPV op de schop wil Nederland zijn circulariteitsdoelstelling voor 2030 halen (halvering van het primaire grondstoffengebruik). Allereerst adviseren zij om een 'ketenbreed' overleg te starten.

De UPV houdt in (kort gezegd) dat producenten en importeurs individueel of collectief verantwoordelijk zijn voor het product gedurende de hele levenscyclus, in het bijzonder voor de terugname van de producten in de afvalfase. Het werd eind jaren tachtig als milieubeleidsinstrument ingevoerd in verschillende Noordwest-Europese landen, waaronder Nederland. Later werd het instrument ook op Europees niveau ingevoerd. De EU-richtlijn uit 2008 noemt het als "één van de middelen die ertoe moeten bijdragen dat bij het ontwerpen en produceren van goederen het efficiënte gebruik van grondstoffen gedurende de gehele levenscyclus van de goederen, met inbegrip van reparatie, hergebruik, demontage en recycling, ten volle in aanmerking wordt genomen en wordt gefaciliteerd, zonder dat het vrij verkeer van goederen in de interne markt in het gedrang komt."

Chirs Backes trapt deze 'technische briefing' aan de Kamercommissie af met de vaststelling dat UPV als instrument in de transitie naar de circulaire economie momenteel niet fit for purpose is en enige 'renovatie' behoeft. "Met de regeling werd nadrukkelijk de hele levenscyclus van producten beoogd. Dat is later wat verwaterd. In de praktijk heeft deze nu vooral betrekking op inzameling. Er is mee bereikt dat minder afval wordt gestort en verbrand en meer wordt gereycled, maar het vermijden van afval is er niet mee bevorderd. En voor een ander doel – invloed op een meer circulair product design – is het nauwelijks effectief geweest; incentives daarvoor zijn er niet." 

Walter Vermeulen laat vervolgens zien dat het effect van de UPV binnen verschillende productgroepen over het algemeen zeer positief is. "De meeste wettelijke doelen worden gehaald; binnen Europa staan wij er goed voor, en de kosten van de UPV zijn grotendeels geïnternaliseerd door de markt. Maar voor de nieuwe doelstellingen van de circulaire economie zijn er aanpassingen nodig. Zo is de UPV nu niet gericht op de volledige afvalstroom, en er wordt niet gestuurd op de zogenaamde 'hogere' R's (Re-use, Repair, Refurbish). Ook de afspraken over wat recycling mag kosten (maximaal 205 euro per ton) zijn problematisch, want als het duurder is hoeft de industrie het niet toe te passen – een van de oorzaken van down-cycling." Verder noemt hij de huidige monitoring van wat er met het materiaal gebeurt (eufemistisch) "nogal lean".

Er moet dus gesleuteld worden aan het UPV-instrument om de circulariteitsdoelstelling 'halvering van het grondstoffengebruik in 2030' te bereiken. De aanvankelijke focus op recycling was begrijpelijk, en inmiddels is er een hele recycling-bedrijfstak ontstaan. Die is echter niet betrokken in de planvorming. De huidige UPV is teveel een één-tweetje tussen overheid en bedrijfsleven. Vermeulen: "Eigenlijk moet je de financiële verantwoordelijkheid bij de producent laten, en scheiden van de strategische en organisatorische verantwoordelijkheid, want daarbij heb je andere partijen nodig." Wat er nodig is, is een ketenbreed overleg om bruikbare recyclings- en hergebruiktechnieken te inventariseren en te optimaliseren, en ook om te bekijken hoe en door wie een eventueel kostendeficit gedekt kan worden. 

De Europese Richtlijn zegt dat er voortdurend en regelmatig overleg tussen alle ketenspelers moet zijn. Wat nu prioriteit heeft, is dat je dat daadwerkelijk doet! Op langere termijn kun je via de wet het ketenbrede overleg institutionaliseren en tevens dit overleg binden aan doelstellingen uit het overheidsbeleid.

De huidige, zeer efficiënte UPV-structuur [met inzameling zonder winstoogmerk] is gerealiseerd tegen een kostprijsverhoging van slechts 0,1 tot 0,2 procent van de productprijs. Wij pleiten voor het betrekken van álle kosten, inclusief verantwoordelijkheid nemen voor de internationale keten. Dat zal waarschijnlijk tot een verhoging leiden van niet meer dan 0,2 tot 0,4 procent.

Ook Backes benadrukt dat er binnen het huidige juridische kader vooruitgang te boeken is, zonder hiervoor de wet te hoeven aanpassen of een nieuwe Europese richtlijn af te wachten. Tijdens een ketenbreed overleg kunnen de verschillende partijen gezamenlijk doelen vaststellen, en op basis hiervan convenanten afsluiten. "Je kunt de circulariteitsdoelen 'infietsen' in de UPV-regeling, en ervoor zorgen dat het Rijk meer de regie neemt. In de jaren 90 was het begrijpelijk om het aan de producenten over te laten, maar met de huidige druk om doelen te bereiken vragen beide partners, zowel producenten als gemeenten en inzamelingsorganisaties, om meer regie."

Samenvattend is hun advies aan de Tweede Kamer: discussieer in de Kamer en met het Ministerie over de bredere functie die de UPV in moet nemen binnen de circulaire economie, en neem bij (de aanpassing van) de UPV-regelingen de ideeën mee die in het ketenbrede overleg worden geïnventariseerd. Iets verder vooruit kijkend, zou Backes institutionalisering van het ketenbrede overleg adviseren, teneinde de Nederlandse wetgeving in lijn te brengen met de Europese. 

Voor de langere termijn pleiten zij ervoor om een actieve rol in Brussel te spelen. Want de UPV biedt weliswaar ruimte om nationaal stappen te zetten, maar met het verderreikende eco-designprincipe en bijkomende productvoorschriften betreed je het terrein van Europese wetgeving. Ook andere relevante maatregelen vergen meer tijd en wellicht nieuwe (Europese) wetgeving. Dit zijn onder meer de eventuele uitbreiding van de UPV met regels voor de buitenlandse verwerking. Zo zou er aandacht moeten komen voor de correcte verwerking van elektronisch afval in Afrika, en dit zou in de kosten meegenomen kunnen worden. Ook zou er meer (strategische) aandacht moeten komen voor specifieke cruciale grondstoffen en ook voor de aanwezigheid van zorgwekkende stoffen in producten.