Rob Widdershoven, advocaat-generaal Bestuursrecht bij de Raad van State “Het is altijd spannend om een advies uit te brengen”

Rob Widdershoven heeft naast zijn werk als hoogleraar Europees Bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht ook een unieke adviesfunctie: hij is één van de twee advocaten-generaal van de Raad van State, het hoogste adviesorgaan van de hoogste bestuursrechter in Nederland. “Met onze adviezen hebben we veel invloed, maar we krijgen ook heus wel eens kritiek. Het wordt niet altijd door rechters overgenomen.”

Waarover breng je advies uit?

“Dat kan over heel uiteenlopende zaken gaan; boetes, schaarse vergunningen, de toegang tot de rechter, bestuurlijke sancties zoals bijvoorbeeld het intrekken van subsidie, of het sluiten van een huis dat tot een drugspand is verworden. Maar ook over meer rechtstheoretische vragen zoals: moet de rechter transparantie erkennen als algemeen rechtsbeginsel? Wat is een “redelijke termijn” voor een gerechtelijke procedure? Ik heb daarover, na onderzoek een advies geschreven: het is x aantal jaar, dit moet je doen om je eraan te houden, zo niet dan heeft iemand recht op schadevergoeding.”

Zijn er zaken die veel indruk op je hebben gemaakt?

“Een voorbeeld van een advies waar ik enigszins trots op ben, is de conclusie, zo heten onze adviezen officieel, waarin ik heb betoogd dat de overheid bij de verdeling van schaarse vergunningen een vorm van mededinging moet toepassen. Schaarse vergunningen zijn vergunningen waarvan er minder zijn dan het aantal gegadigden. Denk aan vergunningen voor marktkramen, rondvaartboten of gokhallen. Vroeger bestonden er geen duidelijke regels over de verdeling hiervan en dat kon leiden tot willekeur. Ik heb geadviseerd dat bij die verdeling alle potentiële gegadigden gelijk kansen moeten hebben om naar die vergunningen mee te dingen. Daartoe moet de verdelende overheid algemeen toegankelijke informatie verstrekken over zaken als: wanneer worden de vergunningen verdeeld? Hoeveel zijn het er? Op basis van welk criterium vindt de verdeling plaats? De bestuursrechters hebben dit advies overgenomen.”

Eén van mijn adviezen waar ik enigszins trots op ben, gaat over de verdeling van schaarse vergunningen: denk aan marktkramen, rondvaartboten of gokhallen. Dat is niet langer willekeur, dat gaat nu via mededinging.

“Een andere conclusie ging over algemeen bindende voorschriften, daarvan heb ik geadviseerd: die moeten indringender getoetst worden aan algemene rechtsbeginselen. Vroeger achtte de rechter deze voorschriften pas onrechtmatig als de vaststelling ervan moest worden aangemerkt als willekeur. De reden voor die terughoudend was dat zij al zouden worden gecontroleerd door de democratische organen, zoals het parlement of de gemeenteraad. In mijn conclusie heb ik aangegeven dat er in de praktijk van zo’n controle niet of nauwelijks sprake is. Daarom bestaat er geen goede reden voor een terughoudende toetsing aan rechtsbeginselen. De rechters hebben dat advies gevolgd. Met ingang van 1 juli 2019 geldt er een nieuwe maatstaf voor de rechterlijke toetsing van algemeen verbindende voorschriften (avv's). Als de rechtmatigheid van een avv aan de orde is, zal de rechter dit avv voortaan intensiever en kritischer toetsen aan algemene rechtsbeginselen."

"Persoonlijk vind ik het ook leuk dat één van mijn recent afgestudeerde studenten, Melanie van Zanten, hier nu op aan het promoveren is: het vormgeven van die intensievere exceptieve toetsing.  Echt een nieuwe ontwikkeling, want in Nederland hadden we klassiek een cultuur van terughoudendheid hierin.”

Beschouw je het als wetenschap, je werk voor de Raad van State?

“Soms is het wetenschap, soms niet. Formeel zijn mijn adviezen en conclusies geen wetenschappelijke artikelen, ze zijn bijvoorbeeld niet peer reviewed, maar ik pak het onderzoek wel wetenschappelijk aan. Ik analyseer jurisprudentie, ik doe aan internationale rechtsvergelijking, ik pas soms rechtstheorie en filosofie toe. Mijn doel als staatsraad is om de rechtseenheid en rechtsontwikkeling in het bestuursrecht te bevorderen. Maar daarbij gaan juridische leerstukken wel eens helemaal op de kop.”

Wat vind je leuk aan deze functie?

“Het feit dat je invloed hebt, veel invloed soms, op de rechtspraak en zelfs indirect op wetgeving. Ik vind dat spannend en ik vind het mooi als een rechter mij volgt. Dan veranderen er zaken in de maatschappij, ten goede. Uiteraard krijgt een rechterlijke uitspraak meer aandacht dan het advies, waarop hij zich baseert, maar toch geniet ik daar dan van.

Ik vind het mooi als een rechter mij volgt. Dan veranderen er zaken in de maatschappij. Maar uiteraard krijg ik ook wel eens kritiek en legt men het advies naast zich neer.

Ik vind het ook leuk om als wetenschapper te zien dat mijn conclusies als advocaat-generaal gebruikt worden, als ergens verwezen wordt naar bijvoorbeeld “de correctie Widdershoven”, er zijn zelfs congressen georganiseerd naar aanleiding van adviezen van mij. Ik krijg ook nog steeds veel verzoeken van studenten om een scriptie te begeleiden of om geraadpleegd te worden voor een scriptie.”

Ga je op dat soort verzoeken in, van studenten?

“Ja, als ik tijd heb en als ik er wat zinnigs over kan zeggen.”

Zijn er ook minder leuke kanten?

"Jazeker. Je moet je niet vergissen hoe openbaar mijn werk voor de Raad van State is. Je krijgt dus ook kritiek. Ik kan daar best tegen, maar net als in je privé leven is het niet altijd leuk. Je hebt hard aan iets gewerkt en bent overtuigd van je theorie en dan legt de rechter het naast zich neer. Meestal trek ik me dat niet aan, soms wel. Je bent onderdeel van het openbare debat onder juristen. Je ziet soms artikelen in tijdschriften met de strekking ‘Laten we Widdershoven niet volgen’."

Hoe combineer je het met je werk aan de universiteit?

“Ik ben voor 0.2 in dienst bij de Raad van State, dus voor een 0.2 deel van een fulltime baan. Op zich is dat voldoende tijd, maar helaas niet altijd op het goede moment. Dat wil zeggen, er zijn periodes dat het heel rustig is bij de Raad van State en dan haal ik dat aantal uren niet. Maar in andere periodes maak ik juist veel meer uren en die piekperiode kan helaas ook precies samenvallen met grote onderwijsdrukte in het academische jaar. Dat kan je niet afstemmen, dan moet je gewoon even doorbijten. Maar uiteraard voel ik me heel vereerd dat ik staatsraad mag zijn en hier mijn ideeën kan vormgeven. De Raad van State heeft een geschiedenis die teruggaat tot 1531. Toen bestond het Koninkrijk Nederland nog niet eens! Ik ben me bewust van mijn positie.”