Het doorgeslagen koppelingsbeginsel

Door Professor Paul Minderhoud

Inleiding

Deze blog is gebaseerd op mijn oratie ‘Het doorgeslagen koppelingsbeginsel’ van 26 januari 2022. Het departement Rechtsgeleerdheid van de faculteit Recht, Economie, Bestuur en Organisatie heeft gezien de groeiende interesse van studenten in het onderwerp en de steeds groter wordende vraag naar onderzoek over migratie een leerstoel Regulier Migratierecht ingesteld. Migratierecht is een dynamisch en sterk groeiend rechtsgebied dat in grote mate wordt beïnvloed door actuele maatschappelijke ontwikkelingen. In de oratie en deze blog ga ik in op de onrechtvaardige gevolgen van de uitsluiting van met name Nederlanders en toegelaten vreemdelingen  met een niet rechtmatig verblijvende partner of medebewoner van een aantal noodzakelijke financiële voorzieningen.

Het door-koppelingsbeginsel

Op grond van de in 1998 ingevoerde Koppelingswet zijn niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen uitgesloten van de toegang tot alle uitkeringen en voorzieningen in Nederland. Niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen hebben alleen nog aanspraak op onderwijs tot de leeftijd van 18 jaar, verlening van medisch noodzakelijke zorg en rechtsbijstand. Deze uitsluiting is in 2005 met de introductie van de Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen (AWIR) voor een aantal belangrijke voorzieningen ook uitgebreid naar Nederlanders en toegelaten vreemdelingen  met een niet rechtmatig verblijvende partner of medebewoner. Concreet betekent dit dat wanneer een Nederlander of een rechtmatig verblijvende vreemdeling een niet rechtmatig verblijvende partner of medebewoner heeft, hij of zij geen enkele aanspraak meer kan maken op zorgtoeslag, huurtoeslag, kinderopvangtoeslag of een kindgebonden budget uitkering.Het kindgebonden budget is een bijdrage in de kosten voor kinderen tot 18 jaar, die wordt verstrekt aan gezinnen met een laag inkomen. Deze bijdrage kan tot een paar honderd euro per maand oplopen. In dit verband wordt er ook wel van het door-koppelingsbeginselgesproken.

Zeer bijzonder omstandigheden

Volgens de rechter kan in zeer bijzondere omstandigheden van deze uitsluiting worden afgeweken, maar dit is tot nu toe slechts in één zaak in 2014 daadwerkelijk ook gebeurd. In die betreffende zaak had de Chinese echtgenote van een Nederlander een verblijfsvergunning voor studie, maar kon zij door zwangerschap en een zeer agressieve vorm van kanker die studie en daarmee haar rechtmatig verblijf niet voortzetten. De huurtoeslag, het kindgebonden budget en de zorgtoeslag die de Nederlander ontving werden in die zaak stopgezet op het moment dat hun (Nederlandse) dochtertje nog maar twee maanden oud was. Onder deze zeer bijzondere omstandigheden was volgens de hoogste rechter in deze zaken (de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State) het  stopzetten van de toeslagen een onevenredig middel om het doel van het koppelingsbeginsel te bereiken en daardoor in strijd met de artikelen 8 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Deze uitspraak is echter een witte raaf gebleken.

Uit verschillende rapporten en informatie van hulpverleners, blijkt dat in veel meer situaties sprake is van dergelijke zeer bijzondere omstandigheden die tot schrijnende armoede leiden.

Kostendelersnorm

Deze situatie is na de invoering van de zogeheten ‘kostendelersnorm’ in 2015 in de Participatiewet (de opvolger van de Wet Werk en Bijstand) nog verergerd. Deze kostendelersnorm voorziet in een formule waarmee de bijstandsnorm per persoon lager wordt naar mate er meer personen in de woning aanwezig zijn om de kosten mee te delen. Hierdoor telt de aanwezigheid van een inwonende volwassen vreemdeling zonder verblijfsrecht mee voor een substantiële verlaging van de hoogte van de bijstandsuitkering van onder andere  de Nederlandse partner. Maar de aanwezigheid van diezelfde vreemdeling blijft de toegang tot de genoemde toeslagen volledig blokkeren.

Positie van kinderen

Met name wanneer kinderen in het geding zijn, is dit koppelingsbeginsel onevenredig hard. Al in 2012 deed de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) in het rapport ‘Recht op menswaardig bestaan’ daarom de aanbeveling om in de Vreemdelingenwet op te nemen dat het koppelingsbeginsel niet van toepassing is op minderjarige vreemdelingen. Ook de SER concludeerde in een in 2017 verschenen rapport ‘Opgroeien zonder armoede’ dat het koppelingsbeginsel tot situaties kan leiden waarin hele gezinnen zonder inkomen en zonder onderdak komen te zitten. De Kinderombudsman vraagt in dit verband in een eind 2017 gepubliceerd rapport ‘Nederlandse kinderen ontkoppeld’ nogmaals expliciet aandacht voor de positie van de naar schatting honderden kinderen van wie één van de ouders geen rechtmatig verblijf heeft, waardoor het hele gezin geen recht meer heeft op de betreffende toeslagen en het kindgebonden budget.

Schrijnende situaties

Dit leidt volgens de Kinderombudsman tot schrijnende situaties van armoede.  Het rapport geeft voorbeelden waarbij kinderen geen warme maaltijd krijgen, gaan zwerven of uit huis geplaatst worden. Onoverbrugbare huurachterstanden leiden daarnaast tot huisuitzettingen. De Kinderombudsman beveelt de regering aan om (de toepassing van) het koppelingsbeginsel zodanig aan te passen dat gezinnen met minderjarige Nederlandse kinderen en kinderen met een verblijfsvergunning aanspraak kunnen maken op toeslagen, uitkeringen en voorzieningen ten behoeve van de kinderen. Dergelijke situaties zouden naar mijn mening overigens standaard als zeer bijzondere omstandigheden moeten worden aangemerkt.

Aanpassing Wet op het Kindgebonden budget

Mede naar aanleiding van dit rapport van de Kinderombudsman is deze vorm van uitsluiting voor wat betreft het kindgebonden budget sinds 1 januari 2022 verleden tijd. Sinds die datum kan door een aanpassing van de Wet op het Kindgebonden budget een Nederlander of rechtmatig verblijvende vreemdeling, die een niet rechtmatig verblijvende partner heeft maar daarnaast wel een rechtmatig verblijvend kind heeft, aanspraak maken op een kindgebonden budget uitkering. Het zou hierbij jaarlijks om ongeveer 600 kinderen gaan. In de Tweede Kamer was nog voorgesteld deze aanspraak ook te verruimen tot situaties  met niet rechtmatig verblijvende kinderen, maar daar was geen Kamermeerderheid voor. Let wel, deze wijziging geldt dus alleen voor het kindgebonden budget, maar niet voor de zorg-, huur-, en kinderopvangtoeslag. In al die gevallen blijft de huidige volledige uitsluiting gewoon van kracht.

Terugvordering toeslagen met terugwerkende kracht

Veel problemen worden verergerd doordat de verstrekte toeslagen in veel gevallen met terugwerkende kracht worden teruggevorderd. Dit systeem is in de algemene kindertoeslagenaffaire uitgebreid aan de orde gekomen. Mensen moesten soms achteraf tienduizenden Euro’s kinderopvangtoeslag terugbetalen met ingrijpende maatschappelijke gevolgen als echtscheiding, huisuitzetting, faillissementen en werkloosheid als gevolg. Op kleinere schaal, maar niet minder schrijnend vinden deze drama’s ook plaats bij vreemdelingen die geconfronteerd worden met het feit dat hun verblijfsrecht met terugwerkende kracht wordt ingetrokken. Dat intrekken gebeurt lang niet alleen in situaties die geheel aan de vreemdeling zelf te wijten zijn.

Deze vreemdelingen worden vervolgens over de gehele periode dat ze hier hebben verbleven als niet rechtmatig verblijvend beschouwd. Dit is voor de Belastingdienst het sein alle in die periode genoten toeslagen vervolgens terug te vorderen tot het moment van de intrekking van hun verblijfsrecht. En die terugvordering gebeurt ook bij de Nederlander wiens partner of medebewoner met terugwerkende kracht geen verblijfsrecht meer heeft.

Vier mogelijke oplossingen

De hierboven geschetste situatie is gedeeltelijk ontstaan door vergelijkbare factoren als die speelden in de algemene toeslagenaffaire. In het kader van een goede afwikkeling van deze algemene toeslagenaffaire is het nu het moment de excessieve werking van het koppelingsbeginsel structureel een halt toe te roepen.  De meest simpele oplossing is  wetgeving (de leden twee en drie van artikel 9 AWIR), die de basis voor het door-koppelingsbeginselvormen te schrappen. Een andere mogelijkheid is in de Vreemdelingenwet op te nemen dat het koppelingsbeginsel niet van toepassing is op minderjarige vreemdelingen. Een derde mogelijke oplossing is een individualiseringvan het recht op uitkeringen en toeslagen. Bij de toekenning van de uitkering of toeslag wordt dan niet langer rekening gehouden met de aanwezigheid van een niet rechtmatig verblijvende partner of medebewoner. Als vierde mogelijkheid noem ik een actievere rol van de rechter.Een betere toepassing van de artikelen 8 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) kan in het algemeen veel schrijnende problemen voorkomen. Deze actieve opstelling van de rechter is onontbeerlijk om tegenwicht te bieden tegen de macht van het bestuur en om fundamentele rechten van burgers te waarborgen.

In het kader van een goede afwikkeling van de algemene toeslagenaffaire is het nu het moment de excessieve werking van het door-koppelingsbeginsel structureel een halt toe te roepen.

Bio Professor Paul Minderhoud

Professor Paul Minderhoud is hoogleraar Regulier Migratierecht aan de Universiteit Utrecht en universitair hoofddocent aan het Centrum voor Migratierecht van de Radboud Universiteit Nijmegen, Nederland. Zijn belangrijkste onderzoeksinteresses zijn de juridische en sociaal-juridische aspecten van immigratie en sociale zekerheid. In zijn nieuwe functie als hoogleraar Regulier migratierecht zal Minderhoud ook samenwerken met het Centre for Global Challenges (UGlobe) en het Utrecht Centre for Regulation and Enforcement in Europe (RENORCE).