Belangenconflicten na uitdiensttreding: een blinde vlek?
In 2018 constateerde GRECO (Groep Staten tegen Corruptie van de Raad van Europa) dat er bij de Nationale Politie en Koninklijke Marechaussee weinig tot geen maatregelen zijn genomen ten aanzien van mogelijke belangenconflicten die kunnen optreden nadat medewerkers uit dienst treden.
In opdracht van het WODC deed een team van onderzoekers van de Universiteit Utrecht onder leiding van Leonie Heres een brede verkenning naar belangconflicten na uitdiensttreding bij deze diensten. Daaruit blijkt dat er voor dit type belangenconflict weinig aandacht is, en er veel onduidelijkheid is over wat een belangenconflict na uitdiensttreding precies is. De onderzoekers constateren dat ook in andere publieke en private sectoren én in wetenschappelijk onderzoek belangenconflicten na uitdiensttreding een blinde vlek lijken, waar amper over gesproken en nagedacht wordt. En dat terwijl de integriteitsrisico’s van belangenconflicten serieus kunnen zijn.
Een mogelijke verklaring voor het gebrek aan aandacht voor belangenconflicten na uitdiensttreding is het beperkte aantal (breed in de media uitgemeten) integriteitsschendingen dat volgens de respondenten uit dergelijke belangenconflicten is voortgekomen. Zonder concrete incidenten lijkt de behoefte aan duidelijke kaders voor (ex-)medewerkers en het registreren van incidenten vooralsnog beperkt. Anderzijds is het ook goed mogelijk dat juist het gebrek aan duidelijke kaders en registratie van belangenconflicten na uitdiensttreding leidt tot onvoldoende zicht op wat er speelt en de aandacht ervoor beperkt. Hoe het ook zij, de integriteitsrisico’s die belangenconflicten na uitdiensttreding in zich dragen zijn serieus. Het onderzoek laat bovendien zien dat deze risico’s ook zonder ‘overregulering’ nadrukkelijker te beheersen zijn.
Begripsverwarring: belangenconflicten of belangenverstrengeling
Waar hebben we het eigenlijk over, als we het over belangenconflicten hebben? Belangenconflicten na uitdiensttreding hebben betrekking op situaties waarin het risico bestaat dat het publieke belang wordt geschaad doordat een werknemer na formele beëindiging van het dienstverband oneigenlijk of niet-legitiem gebruikmaakt van kennis, informatie, vaardigheden en contacten die werden opgebouwd bij de voormalig werkgever.
Risico’s niet bespreekbaar maken en melden, kan de (schijn van) integriteitsschendingen in de hand werken
Belangenconflicten worden soms verward met belangverstrengeling, wat het moeilijker kan maken om ze openlijk en vrij met elkaar te bespreken. Van een belangenconflict is sprake als er een reëel risico op een integriteitsschending is, omdat persoonlijke of organisationele belangen conflicteren met het publieke belang. Het gaat dan dus om een risico dat kán leiden tot een integriteitsschending, zoals corruptie of misbruik van informatie. Maar er is nog geen sprake van ontoelaatbaar of niet-integer gedrag, of een beslissing of handeling die de schijn daarvan wekt. Bij belangenverstrengeling zijn wel al morele grenzen overschreden, en spreken we van een integriteitsschending. Van belangenverstrengeling is met andere woorden sprake wanneer de behartiging van het publiek belang al wél al op oneigenlijke of niet- legitieme wijze beïnvloed is.
Juist in een vroegtijdig stadium is het belangrijk de risico’s van belangenconflicten bespreekbaar te maken en te melden. Gebeurt dat niet, dan kan dat de (schijn van) integriteitsschendingen in de hand werken.
Vijf mogelijke typen belangenconflicten na uitdiensttreding
In het onderzoek is allereerst gekeken naar de aard van belangenconflicten na uitdiensttreding. De onderzoekers identificeren vijf mogelijke typen, waarvan de integriteitsrisico’s uiteenlopen. Die risico’s lijken met name reëel bij belangenconflicten na uitdiensttreding waar:
- vertrouwelijke c.q. geheime informatie mee gemoeid is
- waar een beroep wordt gedaan op contacten, relaties en netwerken met voormalig collega’s of andere contacten die men tijdens de dienst heeft opgedaan
- het voormalig dienstverband zelf (incl. bijbehorende status, positie, militaire rang) wordt ingezet maar géén gebruik wordt gemaakt van geheime informatie en oneigenlijk gebruik van contacten
- sprake is van de inzet van kennis over de bedrijfsvoering van de voormalig werkgever
- de inzet van vaardigheden die via specialistische opleidingen en training tijdens het dienstverband zijn verkregen.
In het onderzoek kwamen van de eerste drie typen ook daadwerkelijk voorbeelden naar voren waar ex- medewerkers van de politie of marechaussee bij betrokken waren. Deze belangenconflicten mondden doorgaans uit in de schijn van belangenverstrengeling maar er zijn ook gevallen besproken waarbij het belangenconflict na uitdiensttreding heeft geleid tot werkelijke integriteitsschendingen. Het gaat dan in het bijzonder om belangenverstrengeling, corruptie/favoritisme, misbruik en manipulatie van informatie en oneigenlijk gebruik van autoriteit. In een enkel geval is mogelijk ook sprake (geweest) van corruptie/omkoping. Hoewel op basis van het onderzoek geen uitspraak gedaan kan worden over de omvang van het probleem, lijken de risico’s van belangenconflicten na uitdiensttreding serieus. Meerdere respondenten geven dan ook nadrukkelijk aan dat het fenomeen meer permanente aandacht verdient.
Een complex samenspel van factoren
Het onderzoek geeft ook inzicht in de factoren die de integriteitsrisico’s van belangenconflicten na uitdiensttreding mogelijk vergroten of juist verkleinen. In lijn met de oorzaken van integriteitsschendingen in meer algemene zin, lijkt ook bij belangenconflicten na uitdiensttreding sprake te zijn van een complex samenspel van individuele, situationele en organisationele factoren die nauw met elkaar samenhangen en onderling op elkaar inwerken.
Op het individuele niveau spelen daarin mee: moreel (on)bewustzijn, statusbehoefte, scoringsdrang, aardig gevonden willen worden, financieel gewin, eigenbelang/ opportunisme of familiebelangen, maatschappelijke drijfveren en gevoeligheid voor rechtvaardigheid en gezag.
Op situationeel niveau komen vooral kenmerken van de voormalige functie naar voren als risico verhogend, zoals: inspecterende functies, functies met veel autonomie en/of functies die interessant zijn voor druk en beïnvloeding vanuit de georganiseerde criminaliteit.
Op organisatieniveau worden als risico verhogende factoren genoemd: laks en slordig leiderschap en personeelsbeleid, een gesloten en sterke organisatiecultuur. Factoren als ethisch leiderschap en een organisatiecultuur die wordt gekenmerkt door een hoog moreel bewustzijn in combinatie met sterke vertrouwensrelaties en psychologische veiligheid zouden daarentegen juist risico verlagend werken.
Ook de kwaliteit van de relatie met de voormalig medewerker speelt een belangrijke rol
Tot slot speelt bij belangenconflicten na uitdiensttreding naar verwachting ook de kwaliteit van de relatie met de voormalig medewerker – zowel tijdens als na dienstverband – een belangrijke rol. Wanneer in de beleving van ex-medewerkers sprake is van psychologische contractbreuk, dan kan dat integriteitsschendingen in de hand werken. Vertrekken medewerkers wegens reorganisaties, PTSS, (organisationele of interpersoonlijke) conflicten en/of disciplinaire onderzoeken en strafontslag, dan kan dat dus specifieke risico’s in zich dragen die nadrukkelijk aandacht verdienen.
Dit, tezamen met het belang van situationele en organisationele factoren, impliceert dat ook na uitdiensttreding de integriteitsrisico’s in elk geval ten dele nog binnen de invloedssfeer van de politie en marechaussee liggen.
Preventieve en repressieve maatregelen: Ingewikkeld en vaak afwezig
Het onderzoek besteedt tot slot ruim aandacht aan mogelijke maatregelen om de integriteitsrisico’s van belangenconflicten na uitdiensttreding te beheersen. De internationale literatuur biedt veel aanknopingspunten voor mogelijk effectieve maatregelen, met name in preventieve zin. Preventieve maatregelen kunnen bestaan uit controlerende maatregelen zoals afkoelingsperiodes en verboden om vertrouwelijke informatie van de voormalige werkgever te gebruiken, maar vooral ook uit stimulerende maatregelen zoals het bespreken van mogelijke risico’s tijdens exitgesprekken en ethisch leiderschap waarbij bewustwording, bespreekbaarheid en cultuurverandering centraal staan en ook specifiek aandacht is voor de risico’s rond uitdiensttreding. Repressieve maatregelen hebben veelal een controlerend karakter en betreffen vooral (onderzoeks)procedures en handhaving.
Vooralsnog hebben de Nationale Politie en de Koninklijke Marechaussee weinig maatregelen getroffen die zich specifiek op belangenconflicten na uitdiensttreding richten. De meest genoemde reden hiervoor is dat de mogelijkheden tot het afdwingen van regels en het opleggen van sancties bij voormalig medewerkers beperkt zijn. Wel zijn er algemene maatregelen om integriteitsschendingen tijdens dienstverband tegen te gaan. Ook wordt gebruik gemaakt van enkele controlerende preventieve maatregelen zoals het benadrukken van de geheimhoudingsplicht en regels over zakelijke contacten en specifieke procedures rond aanbestedingen. Stimulerende preventieve maatregelen gericht op de beheersing van belangenconflicten na uitdiensttreding zijn daarentegen schaars.
In hun rapport doen de onderzoekers een reeks van aanbevelingen, waaronder het streven naar een gebalanceerde combinatie van preventieve controlerende en stimulerende maatregelen. In het algemeen bepleiten zij het op gang brengen van een breed gesprek tussen leiding, medewerkers en beleidsmakers over de betekenis van ‘belangen’, ‘belangenconflicten’ en ‘belangenverstrengeling’ tijdens én na dienstverband, en de conceptualisering van dergelijke begrippen explicieter in beleid vast te leggen. Ook benadrukken zij het belang van goede nazorg en (herstel van) de relatie tussen werkgevers en hun ex-medewerkers.
Onderzoeksteam
Het onderzoeksteam bestond uit: Dr. Leonie Heres (projectleider), Dr. Kim Loyens, Dr. Rick Borst en Annemarie van der Wilt, MSc.
Contact
Wilt u meer weten over dit onderzoek? Neem dan contact op met Leonie Heres: l.heres@uu.nl.