Overheidsaanbestedingen: laveren tussen vrije marktwerking en het waarborgen van democratie

Tijdens de Community Day van Institutions for Open Societies (IOS) – één van de strategische thema's van de Universiteit Utrecht – vond een debat tussen experts plaats georganiseerd door het IOS Platform ‘The Transactional State as an Institution for Good’ in nauwe samenwerking met het Utrecht University Centre for Public Procurement (UUCePP). Centraal hierin stond de vraag of, en in hoeverre en op welke wijze, onze economie nog open moet zijn voor staten van buiten Europa die andere waarden en normen dan de onze hebben en die via de handel hybride bedreigingen en schade willen aanrichten aan onze democratie. Het debat vond plaats op 1 februari en werd ingeleid door prof. Elisabetta Manunza, hoogleraar Internationaal en Europees aanbestedingsrecht aan de Universiteit Utrecht. 

Meer concreet ging het debat over de vraag: Hoe reëel is de vrees dat onze vitale infrastructuur in gevaar is doordat landen als China binnen cruciale overheidsdiensten infiltreren? En hoe zit het met spionage? Weglekken van staatsgeheimen en knowhow met als gevolg: onwenselijke afhankelijkheid van landen die andere waarden en doelen nastreven dan wij? Hoe zit het met de continuïteit van onze vitale infrastructuur? Het lijkt een vicieuze cirkel: het zijn onze democratische waarden die onze eigen vrijheid en democratie in gevaar brengen: moeten we dat streven begrenzen?

In hoeverre geloven wij nog dat via open handel autocratische landen ooit democratischer zullen worden? Dat we via handel onze democratische waarden naar andere delen van de wereld moeten blijven ‘exporteren’? Is dit niet een excuus om geld verdienen op de eerste plaats te blijven zetten, ten koste van alles, of zelfs wellicht niets meer dan politieke, maatschappelijke én economische ‘naïviteit’?

Rechtsstatelijke kern in loop der tijd verwaterd

Het debat werd ingeleid door Elisabetta Manunza die dit – in ons vakgebied niet nieuwe – probleem in een grotere context plaatste. Rechtsstatelijke en democratische aspecten vormen van oudsher de kern van het Europees en Nederlands aankoopproces: in dit land werden al in de negentiende eeuw overheidsaankopen – zoals die voor brood of aardappelen voor het leger – openbaar gehouden om een goede besteding van overheidsgeld te verzekeren en om corruptie in de keten tegen te gaan.

Rechtsstatelijke en democratische aspecten vormen van oudsher de kern van het aankoopproces

Europa voegde er direct na WO II nog een extra democratische dimensie toe: ‘economische integratie leidt tot welvaartstoename en vermindert daardoor de kansen op oorlog’. Daartoe was nodig de macht van de overheid te begrenzen ten gunste van burgers. Want het is tenslotte de Staat die uiteindelijk top down via deze procedures bepaalt hoe onze samenleving er uit ziet en wie daar aan mee mag bijdragen en daarmee werkgelegenheid, innovatie, duurzaamheid, solidariteit én veiligheid kan stimuleren maar ook beperken als de competitie niet eerlijk is en de keuze niet op verantwoorde wijze wordt gemaakt.

Maar het lijkt erop dat wij 50 jaar daarna in Nederland de reden achter deze constitutionalisering vergeten zijn want we zijn het middel – economische integratie  – met het doel – namelijk het waarborgen van vrede, waarden en welzijn – gaan verwarren.  Deze verwarring is gevaarlijk en heeft in Nederland zelfs geleid tot nieuwe vormen van protectionisme. Steeds vaker wordt geroepen dat onze democratie onder spanning staat als een aanbesteding niet aan een lokaal gevestigde partij wordt gegund maar aan een partij gevestigd in een aangrenzende gemeente(!). Dat protectionisme economisch heel schadelijk is, is bekend: open economieën zoals de Nederlandse zijn aantoonbaar aanzienlijk welvarender, maar tot welke prijs?

Voor haar inleiding heeft Manunza geput uit haar artikel over Democratie en Rechtstaat dat in september 2023 verscheen: zie E. Manunza, ‘Public procurement Law as an Expression of the Rule of Law: On How the Legislature and the Courts Create a Layered Dynamic Legal System Based on Legal Principles’. Public Procurement Law Review, 32(5), 319-334).

Noodzaak van een geopolitieke mindshift

Vervolgens hield dr. Nathan Meershoek een korte pitch over geopolitiek-onwenselijke afhankelijkheden bij aanbestedingen. Waar in de jaren negentig nog gedacht werd dat internationale handelsliberalisering meer democratie en vrede in de wereld – maar vooral ook meer welvaart in eigen land – zou brengen, spreekt men in de literatuur nu over handel als een van de wapens van hybride oorlogsvoering.

De EU heeft nog altijd een hoogst ambigu beleid ten opzichte van China

De EU en Nederland lijken, ondanks alles, nog mijlenver verwijderd van deze noodzakelijke geopolitieke mindshift. De EU heeft nog altijd een hoogst ambigu beleid ten opzichte van China, die door de EU zowel als belangrijke samenwerkingspartner én als systemische rivaal wordt aangemerkt. Nederland lijkt vooral zoveel mogelijk handel te willen drijven, tenzij de Verenigde Staten ons daar expliciet in tegenwerken.

In de context van aanbestedingen werd in 2022 door de EU het Internationaal Aanbestedingsinstrument vastgesteld, dat het mogelijk maakt om op Europees niveau te besluiten om bepaalde goederen uit bepaalde landen te weren bij overheidsaanbestedingen binnen de EU. Dit instrument is echter geframed als een handelsinstrument gericht op het stimuleren van wederzijdse markttoegang; oftewel de liberale gedachte van de jaren negentig. De nodige geopolitieke mindshift is daardoor nog altijd ver weg. Om een begin met een realistischere benadering van handelsbetrekkingen te maken, zo betoogde Meershoek, zou Nederland allereerst zelf alle goederen geproduceerd door geopolitieke rivalen moeten gaan weren uit de vitale infrastructuur en overheids-ICT; of op zijn minst een strategie daarvoor ontwikkelen.

De pitch van Meershoek, zoals hierboven samengevat, is afgeleid van het artikel dat hij over dit onderwerp publiceerde (zie: N. Meershoek, ‘Reciprocity as Security: Reconsidering Third Country Access to European Critical Infrastructure Procurement’, European Foreign Affairs Review 2023, pp. 75-94).

Zonnepanelen uit China?

UUCePP PhD-onderzoeker Tom Huisjes vervolgde even later met zijn pitch waarin hij de dimensie van duurzaamheid toevoegde aan de discussie.

Europese overheden zouden alleen nog Europese zonnepanelen moeten inkopen en niet meer uit China

Dit deed hij aan de hand van de stelling: “Europese overheden zouden alleen nog Europese zonnepanelen moeten inkopen en niet meer uit China”. Het voorbeeld van Chinese zonnepanelen gaat verder dan de spanning tussen een open economie en veiligheid, omdat hierbij milieuvriendelijkheid en mensenrechten niet vergeten mogen worden. Hoewel zonnepanelen door sommigen als per definitie milieuvriendelijk worden gezien, is het zo dat Europese zonnepanelen (veel) makkelijker te recyclen (zullen) zijn en dus bijdragen aan circulariteit. Als er niets verandert wordt er gevreesd voor een afvalberg van maar liefst 60 miljard kilo afval rond 2050 (Trouw, 28 juli 2023).

Nieuwe Europese zonnepanelen gaan bovendien nog langer mee ook. Daarnaast worden Chinese zonnepanelen vooral geproduceerd in de Xinjiang-provincie waar de mensenrechten van de Oeigoerse bevolking systematisch worden geschonden. Naast het risico van een te grote afhankelijkheid van China voor onze vitale energie-infrastructuur dus reden genoeg voor Europese overheden om juist Europese zonnepanelen in te kopen. Daar staat wel tegenover dat Chinese zonnepanelen steeds goedkoper worden, alleen vorig jaar al is de prijs met 42% gedaald (NRC, 15 januari 2024).

De pitch van Tom Huisjes bouwt voort op zijn onderzoek naar ‘sociaal en inclusief opdrachtgeverschap’ dat hij heeft uitgevoerd voor Bureau Social Return van de gemeente Amsterdam. Zie voor een van de rapporten die is voorgekomen uit dit onderzoek: T. Huisjes, Social return in het licht van het Europees aanbestedingsrecht. Universiteit Utrecht (2022).

Naar een toekomstvisie

Na de korte pitch van Tom Huisjes ging het interdisciplinaire panel van experts debatteren met de aanwezigen over hun gewenste toekomstvisie voor een open, duurzame en veilige economie én de haalbaarheid van ieders ideeën. Aan het debat namen deel:

• Siem Eikelenboom: onderzoeksjournalist bij Follow The Money; expert inzake Chinese beïnvloeding in de Nederlandse economie, in het bijzonder bij overheidsopdrachten.
• Koen van Lieshout: jurist en econoom, werkzaam bij de Directie Mededinging en Consumenten van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat.
• Hans Dussel: politicoloog en Directeur Inkoop en Contractmanagement, Grote Projecten en Onderhoud bij Rijkswaterstaat; voormalig Directeur Inkoop van DMO bij het ministerie van Defensie en bij de gemeente Amsterdam.
• Ron Nulkes: jurist, oud-militair, voormalig voorzitter van de stichting NDVI, heeft diverse beleidsfuncties bij de EU bekleed en is sinds kort Programmadirecteur Algemene Beveiligingseisen Rijks Overheid Opdrachten (ABRO) bij het Directoraat Generaal Digitalisering en Overheidsorganisatie (DGDOO van BZK), want binnen dit jaar zullen alle leveranciers van de Rijksoverheid en de Politie aan een screening worden onderworpen om de nationale veiligheid te waarborgen.
• Richard Lennartz: Directeur van de Rijksinkooporganisatie UBR/HIS, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en in die functie heeft hij zich onderscheiden door aanbestedingsdocumenten korter en krachtiger te maken, transparanter en meer proportioneel. 
• Giancarlo Carboni: voorvechter van sociale waarden en mensenrechten wat geresulteerd heeft in de opzet van het Bureau Social Return bij de Gemeente Amsterdam die hij ook leidt.