Begrotingen behoren tot de belangrijkste instrumenten van de overheid. Via begrotingen worden maatschappelijke ambities vertaald naar financiële keuzes. Gemeenten, provincies en ministeries bepalen welke voorzieningen worden uitgebreid, welke investeringen prioriteit krijgen en waarop wordt bezuinigd. Traditioneel richt onderzoek naar begrotingen zich vooral op onderhandelingen, regels en financieel management. Mijn onderzoek kijkt naar een eerdere fase: hoe ontstaan de voorkeuren waarmee politici, bestuurders en ambtenaren die onderhandelingen ingaan? Centraal staat de vraag hoe mensen begrotingsinformatie beoordelen en interpreteren voordat collectieve besluitvorming begint.

Een gedragsbestuurskundige benadering van begroten

Dit onderzoek verbindt inzichten uit de bestuurskunde, publieke financiën, psychologie en gedragseconomie. Daarbij maak ik onderscheid tussen budget judgment en budget negotiation. Budget judgment betreft de individuele beoordeling van begrotingsinformatie en de vorming van begrotingsvoorkeuren. Budget negotiation betreft de politieke en bestuurlijke onderhandelingen waarin die voorkeuren samenkomen. Het onderscheid maakt zichtbaar dat een belangrijk deel van begrotingsbesluitvorming al plaatsvindt voordat het politieke gesprek begint.

Van theorie naar experimenten

Om deze vraag te onderzoeken heb ik een meerjarig onderzoeksprogramma uitgevoerd. Het programma bestaat uit een conceptuele studie naar cognitieve processen in begrotingsbesluitvorming, meerdere grootschalige vignette experimenten onder Nederlandse politici, bestuurders en ambtenaren en aanvullende surveyanalyses naar de dagelijkse begrotingspraktijk. In totaal namen enkele duizenden besluitvormers deel aan deze onderzoeken. De experimenten zijn uitgevoerd met realistische begrotingssituaties. Daarmee kon worden onderzocht hoe verschillende manieren van presenteren van begrotingsinformatie de oordeelsvorming beïnvloeden.

Belangrijkste bevindingen

De resultaten laten zien dat begrotingsvoorkeuren niet uitsluitend worden bepaald door politieke overtuigingen of rollen in het proces. Ook de manier waarop informatie wordt gepresenteerd blijkt ertoe te doen. Het onderzoek laat bijvoorbeeld zien dat referentiepunten invloed hebben op voorkeuren, dat labels van reserves financiële keuzes kunnen veranderen en dat verlies en winst verschillend worden beoordeeld, ook wanneer de feitelijke situatie identiek is. Daarnaast blijkt dat veel besluitvormers hun voorkeur al vormen vóór het begrotingsoverleg en verwachten die tijdens het overleg nog maar beperkt aan te passen. Deze bevindingen laten zien dat voorkeuren niet alleen ontstaan tijdens onderhandelingen, maar al eerder, wanneer besluitvormers begrotingsinformatie interpreteren.

Van begrijpen naar verbeteren

Een tweede onderzoekslijn richt zich op de vraag of deze interpretatie effecten kunnen worden verminderd. Samen met raadsleden, wethouders, controllers en andere professionals zijn verschillende interventies ontwikkeld en experimenteel getest. De resultaten laten zien dat dergelijke interventies slechts beperkt effectief zijn. Dat suggereert dat betere begrotingsbesluitvorming niet alleen vraagt om betere analyses of beter geïnformeerde besluitvormers, maar ook om een zorgvuldige inrichting van begrotingsprocessen.

Wetenschappelijke en maatschappelijke betekenis

Deze onderzoekslijn draagt bij aan de ontwikkeling van behavioral public budgeting, een relatief nieuw onderzoeksveld waarin inzichten uit de gedragswetenschappen worden toegepast op publieke financiën. De resultaten zijn relevant voor onderzoekers, maar ook voor overheden die begrotingsprocessen willen verbeteren. Ze bieden nieuwe inzichten in de manier waarop financiële voorkeuren ontstaan en laten zien dat de kwaliteit van begrotingsbesluitvorming niet alleen afhangt van de uiteindelijke onderhandelingen, maar ook van de interpretatie van informatie die daaraan voorafgaat.

Dit onderzoek maakt deel uit van een Veni project dat wordt gefinancierd door de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO). Voor dit project is €340.000 toegekend. Het vormt tevens onderdeel van mijn bredere onderzoek naar publiek financieel management en interbestuurlijke financiële verhoudingen. Mijn onderzoek richt zich op drie nauw samenhangende thema’s:

• gedrag en besluitvorming in publieke begrotingen (behavioral public budgeting);
• financiële verhoudingen tussen overheden en de inrichting van interbestuurlijke financiering;
• de organisatie en het functioneren van de publieke sector, met bijzondere aandacht voor de relatie tussen instituties, financieel management en bestuurlijk gedrag.