13 juni 2019

Welkom in de wereld van de gedragsoverheid

Inside the Behavioural State

Met inzichten uit de gedragswetenschap kan de overheid beleid steeds meer afstemmen op hoe mensen zich echt gedragen. Beïnvloeding van het gedrag van burgers – ook wel bekend als ‘nudging’ – is dan ook een internationale trend. Maar hoe groot is de invloed van de gedragswetenschap eigenlijk? Is de overheid hierdoor daadwerkelijk effectiever? En: wie zijn de gedragsexperts, de ‘nudgers’ die dit beleid vormgeven eigenlijk en wat doen ze precies?

Joram Feitsma van de Universiteit Utrecht zocht ze op. Voor zijn proefschrift Inside the Behavioural State deed hij etnografisch veldwerk om tot een beschrijving van het Nederlandse ‘gedragslandschap’ te komen. ‘Het verhaal is slow and clean, de praktijk meer quick and dirty,’ is zijn conclusie. Welkom in de wereld van de gedragsoverheid.

Wie zijn de gedragsexperts en wat doen ze?

De voorbeelden van de manieren waarop de overheid het gedrag van burgers probeert te beïnvloeden met ‘nudging’, spreken al snel tot de verbeelding. Zorgen voor het sneller terug betalen van schulden aan de overheid door ambtenaren eenvoudiger brieven te laten schrijven, in bewoordingen die geen weerstand oproepen, dus eerder spreken over ‘een bedrag dat open staat’ in plaats van ‘achterstand in de betaling’. Reizigers op een station spelletjes laten doen om ze in beweging te krijgen en experimenteren met zogenaamde ‘positive sounds’, geluiden die je in een positieve stemming moeten brengen. Of het aanbrengen van parkeericonen en parkeervlakken in de openbare ruimte om daarmee het chaotisch parkeren van fietsen tegen te gaan.

Wanneer het over de opkomende ‘gedragsoverheid’ gaat, gaat de aandacht vaak uit naar dit soort voorbeelden, naar het idee en het ideaalbeeld van nudges, maar niet naar de concrete bezigheden van de gedragsexperts zelf – terwijl die ons juist iets kunnen leren over hoe die inzichten daadwerkelijk toegepast worden in de praktijk. Feitsma deed daarom vier jaar lang etnografisch veldwerk naar de opkomende ‘gedragsoverheid’. Waar bevinden zich de experts in het Nederlandse gedragslandschap? Wie zijn ze en wat doen ze daadwerkelijk?

‘Ik ben gaan praten met de mensen die zelf zeggen: ik hoor hierbij, ik ben een behavioural insights expert, een gedragsveranderaar, een duwtje-expert,’ zegt Joram Feitsma. ‘Dat zijn deels adviseurs van ministeries die zich met gedragsbeïnvloeding zijn gaan bezighouden en een ‘gedragsunit’ zijn begonnen. Die heb je overal, van BIG’R (Behavioural Insights Group Rotterdam), tot het Behavioural Insights Team van Economische Zaken en Klimaat en Infrastructuur en Waterstaat, tot het Team Gedragsverandering bij de Belastingsdienst. Het zijn vaak kleine units, de grootste die ik ben tegengekomen had 25 mensen in dienst. Soms zijn het ook private consultants. Het is een licht gefragmenteerde groep die losjes met elkaar verbonden is, en zich aansluit bij dezelfde netwerken.’

Alleen psychologische inzichten gebruiken maakt beleid minder sterk
Joram Feitsma
Joram Feitsma

Het verhaal is slow and clean, de praktijk meer quick and dirty

De studie van Joram Feitsma laat zien dat de Nederlandse ‘gedragsoverheid’ op dit moment een bescheiden aanwezigheid vormt. Een groot deel van de dagelijkse praktijk bestaat uit het ‘makelen’ ofwel ‘aan de man brengen’ van kennis, in tegenstelling tot het direct toepassen ervan. Het veld is nog sterk in ontwikkeling en haar professionele grenzen zijn nog onbepaald.

Het ‘gedragslandschap’ is bovendien rijk, vol spanning en ambiguïteit. Waar gedragsexperts doorgaans een krachtig  verhaal vertellen van rigoureus en gedragsbewust beleid, is de praktijk achter de schermen dikwijls meer pragmatisch en gefragmenteerd. ‘Backstage’ is het aan gedragsexperts om de belofte van gedragswetenschappelijk geïnformeerd beleid zo goed mogelijk waar te maken.

‘In de praktijk is het verhaal gewoon heel lastig uit te voeren. Er zijn grenzen aan de maakbaarheid en aan het rationaliseren van het beleidsproces. Want in de beleidspraktijk is er sprake altijd onzekerheid en invloed van de politiek. Je moet snel, tijdig en relevant werken waardoor er niet altijd ruimte is voor volledige analyses, en er zijn ook weerstanden tegen het gebruik van wetenschappelijke inzichten. Het verhaal is slow and clean, de praktijk meer quick and dirty.’

‘Wij kunnen vertellen wat werkt’

‘De gedragsexperts komen vaak in beeld bij lastige opgaven ‘waar men niet uitkomt’, of omdat de kosten van reguleren te hoog zijn. Als een ministerie naar andere, goedkope en innovatieve oplossingen gaat kijken, komen nudgers om de hoek kijken als mogelijk effectief alternatief. En, ook belangrijk, zij zeggen vaak: wij meten ook wat we doen, en sterker nog, we meten het experimenteel, dus kunnen we de causale verbanden heel goed vaststellen. Dat is een belangrijke troefkaart,’ zegt Feitsma, ‘ze zeggen eigenlijk: ‘wij kunnen echt vertellen wat werkt.’

Zo heeft het Team Gedragsverandering van de Belastingdienst destijds bij het terugvragen van belasting een vergelijking gemaakt tussen het effect van de reguliere brieven die de dienst verstuurde en een brief met nudges erin. De vraag was dan of dat impact had op hoe snel burgers de belasting terugbetaalden. Zij kwamen uiteindelijk op tien procent sneller inleveren uit. En zo’n brievenactie grootschalig uitrollen is relatief vrij eenvoudig, dus tel uit je winst.’

Het heeft normatief gezien mogelijk iets problematisch dat individuele burgers tot de kern van het probleem en essentiële drager van verantwoordelijkheid gemaakt worden.
Joram Feitsma
Joram Feitsma

Toekomstscenario’s voor de gedragsoverheid

In Inside the Behavioural State schetst Joram Feitsma toekomstscenario’s voor de ontwikkeling van de gedragsoverheid. Die toekomst is natuurlijk niet zeker, maar hij ziet wel enig bezwaar tegen een al te grote focus op gedragsbeïnvloeding van de individuele burger door de overheid. 

‘Het is goed dat we meer psychologie gaan gebruiken en meer gedragseconomie. Dat zorgt ervoor dat beleid meer afgestemd wordt op hoe mensen zich echt gedragen. Tegelijkertijd zeg ik: laten we niet alleen vanuit een psychologisch lens kijken. Dan vermindert mijns inziens je vermogen om problemen op te lossen. Als je niet meer naar bredere structurele ontwikkelingen zoals de maatschappelijke cultuur, technologische trends, institutionele ontwikkelingen en ook economische omstandigheden kijkt, die ook heel erg van invloed zijn op beleidsproblemen, dan gaat het alleen nog maar over de burger en de al dan niet gebrekkige wijze waarop die keuzes maakt. Dan wordt je analyse minder sterk en gelaagd, en daarmee ook je beleidsontwerp,’ zegt Feitsma. 

‘Bovendien heeft het ook normatief gezien mogelijk iets problematisch; namelijk dat individuele burgers tot de kern van het probleem en essentiële drager van verantwoordelijkheid gemaakt worden. ‘De burger is het probleem, want de burger kiest niet goed, is ‘irrationeel’.’ Dan krijg je dat politiek en daarmee ook bestuur heel sterk inzet op individuele, door psychologie gedreven gedragsverandering, terwijl ook veel andere factoren en actoren grote invloed hebben. Die raken dan ondergesneeuwd. In een context van slechts een beperkte hoeveelheid aandacht, tijd en middelen in de wereld van bestuur en beleid, is het goed om na te denken over hoe de energie wordt geïnvesteerd en verdeeld: inzetten op individuele gedragsverandering of ook juist letten op bredere maatschappelijke ontwikkelingen zoals bijvoorbeeld de bestrijding van economische ongelijkheid of de bijdrage van bedrijven aan klimaatverandering en ongezonde levensstijlen.’

Promotie en samenvatting 

Joram Feitsma MSc is verbonden aan het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht. Op donderdag 27 juni 2019 om 18.00 uur zal hij zijn proefschrift Inside the Behavioural State verdedigen. 

Een korte samenvatting van het proefschrift vindt u hier. 

Meer informatie

Wilt u meer weten, neem dan contact op met Joram Feitsma: j.n.p.feitsma@uu.nl.

Inside the Behavioural State is een uitgave van Eleven International Publishing.