De groene machtspolitiek van de EU

De EU loopt voorop in de strijd tegen klimaatverandering. En met diverse groene maatregelen dwingt het hier ook andere landen toe. Goed voor het klimaat, maar het schuurt tegen de grenzen van wat juridisch toelaatbaar is, betoogt jurist Natalie Dobson.

Toen het Gerechtshof in de bekende Urgenda-uitspraak bepaalde dat de Nederlandse overheid meer moet doen tegen het ‘onmiddellijk dreigende gevaar’ van klimaatopwarming, leidde dat tot gefronste wenkbrauwen. Gingen de rechters hiermee niet op de stoel van de wetgever zitten? De rechtbank vond van niet, veel politici vonden van wel.

Hoewel het misschien iets minder zichtbaar is, zien we een vergelijkbaar spanningsveld op internationaal niveau. Hier zijn het alleen de wetgevers die op elkaars stoelen gaan zitten. De vraag is of de ene actor (bijvoorbeeld de Europese Unie) de ander mag ‘dwingen’ om meer aan klimaatbescherming te doen. En het gebeurt niet via de rechter, maar via handelsmaatregelen.

Neem bijvoorbeeld de luchtvaart. De EU heeft geprobeerd de luchtvaart op te nemen in het emissiehandelsysteem (Richtlijn 2008/101). Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen hebben daarover een klacht ingediend bij het Europese Hof in Luxemburg (de ATAA zaak). In de oorspronkelijke richtlijn moesten internationale luchtvaartmaatschappijen betalen voor hun CO2-uitstoot tijdens de hele duur van vluchten van en naar EU luchthavens, dus ook voor die buiten de EU, bijvoorbeeld boven volle zee en zelfs boven hun eigen grondgebied. Door druk van de VS, China en India werd de richtlijn uiteindelijk aangepast, maar pikant is wel dat het Europese Hof deze maatregel in overeenstemming vond met het internationaal recht.

Een andere voorbeeld is de Europese energierichtlijn, waardoor een deel van de verbruikte energie van de afzonderlijke lidstaten aan strenge, Europese duurzaamheidseisen moet voldoen. Die energie wordt hiermee automatisch aantrekkelijker op de gemeenschappelijke markt. En zo oefent de EU dus invloed uit op de gehele energiemarkt, binnen én buiten de EU.

De EU legt buitenlandse producenten de facto haar eigen beleid op.

Europese regels

Zo legt de EU buitenlandse producenten de facto haar eigen beleid op. Een producent aan China moet zijn productieproces afstemmen op de duurzaamheidsregels die gelden in de EU – als hij zijn spullen hier wil verkopen. Terwijl zijn fabriek toch echt in China staat. In feite zit de EU hiermee op de stoel van andere, nationale wetgevers.

Het goede nieuws: het werkt als een trein. Omdat de EU zo’n grote markt is, voldoen fabrikanten (al dan niet noodgedwongen) aan de strengere duurzaamheidseisen. Omdat producenten geen twee productieketens willen opzetten, leven ze deze eisen ook na voor de andere markten waaraan ze leveren. En zo wordt de mondiale standaard verhoogd. Dit is het zogeheten ‘Brussels Effect’. Door strengere regelgeving is er veel winst behaald – in de EU én daarbuiten.

Maar dit groene klimaat heeft óók een economisch eigen belang. Zo heeft de EU duurzaamheidseisen opgesteld voor biobrandstoffen. Deze zouden positieve gevolgen moeten hebben voor het klimaat. Maar deze eisen zijn vaak ‘toevallig’ ook erg gunstig voor Europese producenten. Sommigen beschuldigen de EU van ‘groen protectionisme’ of marktbescherming verpakt als duurzaamheidsbeleid.

De EU heeft economische sancties opgelegd aan concurrenten als Argentinië en Indonesië, omdat ze hun biobrandstof zouden ‘dumpen’ op de Europese markt. De Wereldhandelsorganisatie (WTO) verklaarde de sancties echter illegaal. Nu verplaatst het spel zich naar de herziene versie van de energierichtlijn (RED II) – waar de eisen voor ‘duurzame’ energie bijgesteld worden voor 2021 onder grote belangstelling van concurrerende landen. Tegelijkertijd, al dan niet toevallig, werd Argentinië begin februari alweer met nieuwe sancties geconfronteerd, deze keer vanwege vermeende subsidies.

Legitimeert het doel de middelen?

Legitimatie

De vraag is nu of een staat of supranationale actor als de EU zijn beleid aan buitenlandse actoren mag opleggen? En ook belangrijk: legitimeert het doel de middelen? Europa zet grote, groene stappen in de juiste richting, maar mag het in hun eentje daarvoor de regels verzinnen? Ook voor landen die nog in ontwikkeling zijn?

De EU (gesterkt door het Hof van Justitie in de bovengenoemde ATAA zaak) vindt dat het ‘onbegrensde rechtsmacht’ heeft over de manier waarop goederen en diensten geproduceerd worden als ze toegang zoeken tot de Europese markt.

Er is hier volgens de EU dus helemaal geen rechtsmacht probleem.
Toch zou het goed zijn de onderliggende vraag expliciet te benoemen. De afbakening van bevoegdheden op internationaal niveau heeft immers grote gevolgen voor de bescherming van de rechtsstaat op nationaal niveau.

Legitimeert de ernst van de gevolgen van klimaatverandering deze stoelendans van de klimaatbeschermers in Brussel? Door haar market power kan de EU klimaatbescherming afdwingen bij andere landen. Maar zowel vanuit het perspectief van de rechtsbescherming als de bescherming tegen klimaatverandering is het noodzakelijk om hiervoor snel nieuwe spelregels op te stellen.