Wat speelt er bij het Internationaal Strafhof?

Op 24 juli is de hoofdaanklager van het Internationaal Strafhof (ICC), Karim Khan, ontslagen wegens beschuldigingen van seksueel wangedrag. 82 van de 125 lidstaten van het Hof stemden voor zijn ontslag. Deze overduidelijke meerderheid is belangrijk voor de legitimiteit van de beslissing en voor het moeilijke vervolg: de verkiezing (liefst spoedig, maar wel zorgvuldig) van een nieuwe hoofdaanklager. Dat moet gebeuren in een klimaat van toenemende ondermijning van het Hof door niet-lidstaten (de VS en Israël) en – deels daarmee samenhangend – lidstaten die aankondigen zich uit het Hof terug te trekken, vooral Afrikaanse landen. Kyra Wigard (docent en onderzoeker Internationaal Strafrecht) en Iva Vukušić (docent en onderzoeker Conflict Studies) volgen het proces op de voet.

Kyra Wigard zei, kort na de stemming op NPO Radio 1: “Wat ook in het statement naar buiten is gekomen, is dat de lidstaten hebben bevonden dat er sprake was van ernstig wangedrag en ernstig plichtsverzuim”. Voor Iva Vukušić was het resultaat van de stemming eenduidiger dan ze had verwacht. “Ik hoop dat de rechtbank nu verder kan gaan en zich kan concentreren op haar kerntaak: het behandelen van zaken,” aldus Vukušić tegen persagentschap AP. En op de Finse nieuwswebsite Yle zegt zij: “Het ontslag geeft aan dat een hoofdaanklager in een hoge functie zich niet kan gedragen zoals hij of zij wil. Dit is voor de rechtbank een kwestie van geloofwaardigheid.”

Hiermee komt voorlopig een einde aan een ingewikkeld, politiek geladen proces, dat op 24 oktober 2024 begon toen er aantijgingen over ‘misdragingen’ door de hoofdaanklager van het ICC in de openbaarheid kwamen. Deze affaire kwam op een zeer onwelkom moment, zei Wigard in de Volkskrant: “Dit leidt enorm af van het werk dat het hof moet doen. En dat staat op dit moment al onder druk. Het laatste wat je dan nodig hebt, is dat een van de belangrijkste figuren in zo'n schandaal verwikkeld is. Voor vijanden van het hof is het een heel welkome stok om mee te slaan.” Hierover later in dit artikel meer, maar eerst een overzicht van de gebeurtenissen die tot het ontslag van Khan hebben geleid.

De affaire-Khan en de organisatiecultuur van het ICC

In 2021 werd Karim Khan door de lidstaten van het ICC tot hoofdaanklager gekozen voor een periode van negen jaar, met 72 van 122 stemmen. Ook zijn twee voorgangers hadden een negenjarige termijn: Luis Moreno-Ocampo uit Argentinië (de eerste aanklager van het Hof, in 2002) en Fatou Bensouda uit Gambia (eerst plaatsvervangend aanklager en van 2011-2021 hoofdaanklager).

Khan werd door de sollicitatiecommissie van het ICC gezien als “charismatisch en uitgesproken”. NRC schrijft: “Wie Khan in actie heeft gezien, weet dat dit nog een sobere formulering is. Waar hij gaat, ontstaat opwinding.” De nieuwe hoofdaanklager wordt gezien als een ‘puinruimer’, iemand die de oorspronkelijke verwachtingen van het ICC alsnog waar zal moeten maken. Want twintig jaar na de oprichting heeft het Hof slechts elf mensen veroordeeld, allemaal Afrikanen. Het lokt kritiek uit op de effectiviteit van het Hof en een eenzijdige oriëntatie op ‘gemakkelijke’ (voor westerse landen niet controversiële) Afrikaanse doelwitten. Het verwijt van ‘meten met twee maten’ tast het gezag van het Hof, en het draagvlak ervoor, in het Globale Zuiden ernstig aan. Het artikel noemt vakgenoten die hem “angstaanjagend slim en zeer principieel in zijn beroepsopvatting” noemen. Kortom, een man die het Hof uit het slop zou kunnen trekken.

Wat al voor Khans aantreden bekend is, is dat de organisatiecultuur van het ICC ongezonde trekken vertoont. In een Independent Expert Review uit 2020 waarvoor de lidstaten opdracht hebben gegeven – met als doel concrete aanbevelingen om het ICC te versterken en effectiever te maken – valt onder het kopje ‘Human resources – Bullying and Harassment’ te lezen: 

The Experts heard many accounts of bullying behaviour amounting to harassment in all Organs of the Court, though particularly in the OTP. They also heard frequent complaints that the culture of the Court’s workplace was adversarial and implicitly discriminatory against women. They heard a number of accounts of sexual harassment, notably uninvited and unwanted sexual advances from more senior male staff to their female subordinates. (pagina 67)

Als de misdragingen eenmaal in 2024 in het nieuws komen wordt verwezen naar dat rapport, bijvoorbeeld in dit artikel van het persbureau AP uit oktober 2024 en in het (eerder onder Tijdlijn genoemde) NRC-artikel uit 2025. Volgens de experts bestaat bij “veel medewerkers terughoudendheid, zo niet extreme angst” om wangedrag door hoge ICC-functionarissen te melden. Medewerkers zijn ervan overtuigd dat zij het risico lopen op “vergelding of represailles”. NRC citeert Herman von Hebel, een Nederlander die vijf jaar griffier was bij het hof (“Het is de giftigste omgeving waar ik ooit heb gewerkt”) en schrijft verder “Purna Sen – een Britse adviseur op het gebied van gelijkheid en rechten – wordt gevraagd het werkklimaat te verbeteren. Zij vertrekt na vier jaar gedesillusioneerd.”

De eis van “hoogstaand moreel karakter”

Specifiek over de benoemingsprocedure wordt al eerder, rond de verkiezing van Khan in 2021, geschreven dat deze te wensen overlaat. “Het vermeende verzuim van de ASP van het Internationaal Strafhof om bij het selectieproces grondige achtergrondcontroles uit te voeren bij de kandidaten – om te waarborgen dat zij voldeden aan de eis van “high moral character” – heeft geleid tot kritiek van maatschappelijke organisaties die met het Strafhof samenwerken. Het vereiste  “hoogstaand moreel karakter” is één van de weinige expliciete selectiecriteria voor hoge posten bij internationale rechtbanken zoals het ICC en het Internationaal Gerechtshof. Maar wat betekent het en hoe stel je het vast? Juist over de procedures en praktijken rond benoemingen aan internationale juridische organen wordt binnenkort een bijeenkomst georganiseerd aan de Universiteit Utrecht.

Het gedrag van de hoofdaanklager staat dus niet op zich, maar maakt deel uit van een bredere organisatiecultuur, deels samenhangend met het unieke profiel van een multinationale organisatie waar gedreven, ambitieuze mensen met een heel diverse culturele achtergrond samenkomen om voor ‘een hoger doel’ te werken. Met het aantreden van een nieuwe hoofdaanklager zal dit probleem dus niet zijn opgelost.

De internationaal-politieke dimensie: de rol van Gaza

Karim Khan was de eerste aanklager van het ICC die een westerse bondgenoot in het vizier had, namelijk Israël – in het bijzonder premier Netanyahu en voormalig minister van Defensie Gallant – vanwege misdaden begaan in Gaza. De arrestatiebevelen die Khan voor beiden uitvaardigde in 2024 – toevallig of niet, vrijwel gelijktijdig met het uitlekken van de beschuldigingen tegen hem – leidden tot bewondering en opluchting, omdat het ICC het eindelijk durfde opnemen tegen daders die niet tot de ‘usual suspects’ behoorden (uit Afrikaanse landen) maar tegen daders dichter bij huis. Maar voor sommige landen (de VS en Israël) was dit een stap te ver, en zij hebben sindsdien alles gedaan om de affaire-Khan in verbinding te brengen met de aanklacht. Khan zou de aanklacht volgens hen louter als afleidingsmanoeuvre hebben gebruikt. Tegenover AP zei Iva Vukušić: “Hierbij hebben politieke overwegingen een rol gespeeld, vooral omdat het de eerste keer is dat een openbaar aanklager arrestatiebevelen heeft aangevraagd tegen een westerse bondgenoot.”

Andersom heeft ook Khan misbruik gemaakt van de situatie, door te stellen dat niets van de beschuldiging waar was, maar alleen in de wereld gebracht door zijn politieke tegenstanders om hem en het Hof in diskrediet te brengen. Zijn slachtoffer, zijn naaste assistent Sarah (zie Tijdlijn), zou in deze lezing een pion van Israël en/of de VS zijn geweest. Ook al is hier geen enkele aanwijzing voor, dit is het soort gerucht dat moeilijk uit de wereld valt te helpen (zeker omdat Israël in dit opzicht nergens voor terugdeinst en erom bekend staat op het internationaal-politieke speelveld verre van kosjere beïnvloedings- en afluistertechnieken in te zetten en infiltranten naar binnen probeert te krijgen). Ook heeft Khan gesuggereerd dat zonder hem de lopende aanklachten in het geding zouden komen.

Op de lopende gang van zaken heeft Khans ontslag weinig impact, meent Kyra Wigard. “Het is niet de aanklager die die arrestatiebevelen uitvaardigt. Dat wordt gedaan door de rechters van het hof. Dus in principe heeft het geen invloed op de zaken en dus ook de situaties die al lopen. Het werk gaat gewoon door voor het hof.” De verkiezing van een nieuwe hoofdaanklager zal volgens haar echter wel een jaar kunnen duren. Enerzijds is snelheid gewenst, anderzijds mag dat (deze keer) niet ten koste gaan van zorgvuldigheid. Ondertussen wordt het werk gedaan door de twee plaatsvervangers van Khan, zoals ze al sinds zijn terugtreden in 2025 hebben gedaan. 

Maar de langdurige en soms ondoorgrondelijke procedure die uiteindelijk tot het ontslag leidde –  en het gebrek aan openheid daarover –  heeft wel het vertrouwen in het ICC (verder) geschaad. En dit kunnen tegenstanders van het ICC (vooral dus de VS en Israël) weer gebruiken in hun al langer aanhoudende campagne tegen het hof. De VS voeren de druk op lidstaten op om zich tegen het Hof te keren en zich bij de VS aan te sluiten, aldus Wigard. Meerdere rechters staan al onder persoonlijke sancties van de VS. 

Actieve ondermijning van het ICC door de VS en Israël

De VS en Israël zijn niet toegetreden tot het Statuut van Rome (waarmee het Hof in 1998 in het leven werd geroepen) en dus ook geen lid van het ICC. Maar Amerikaanse en Israëlische onderdanen (en nationaliteiten van andere landen die het ICC niet erkennen, zoals Russen en Chinezen) kunnen – buiten eigen land – nog steeds worden gearresteerd op verdenking van misdaden begaan in een land dat de jurisdictie van het Hof wél erkent. Voor de VS was altijd de hoofdreden om buiten het ICC te blijven dat het niet wilde meewerken aan vervolging van Amerikaanse militairen voor oorlogsmisdaden. Het nam zelfs al in 2002 (onder president Bush jr.) bij de start van het ICC de zogenaamde The Hague Invasion Act aan, een wet die de president machtigt om geweld te gebruiken bij het bevrijden van Amerikanen die door het Internationale Strafhof in Den Haag berecht zouden worden. 

Het schofferen van bondgenoten door de VS was toen nog niet gebruikelijk, maar toch vormde dit wel een zeer veeg teken, en een signaal van het soort inmenging op het internationale toneel waartoe de VS zichzelf gerechtigd zien. Vervolgens legden de VS in 2019 –  tijdens Trumps eerste termijn – een inreisverbod op aan de toenmalige aanklager Fatou Bensouda, vanwege een onderzoek naar de rol van Amerikaanse CIA-agenten en militairen in Afghanistan. Juist dat onderzoek plaatste haar opvolger Khan op een laag pitje, tot tevredenheid van de VS, maar ondertussen nam hij wel het onderzoek naar oorlogsmisdaden in de Palestijnse gebieden voortvarend ter hand. 

In zijn tweede termijn stelde Trump daarom sancties in tegen negen ICC-medewerkers (onder wie zes rechters en de hoofdaanklager). Onder de sancties worden ook bedrijven die diensten leveren strafbaar, dus niet alleen komen de medewerkers en hun familieleden de VS niet meer in (Karim Khan kon daarom op 24 juli de stemming over zijn eigen lot in het VN-gebouw niet bijwonen), ook verliezen zij toegang tot het betalingsverkeer en allerlei  webdiensten en kan Microsoft hun email blokkeren. Het schrikbeeld is dat de VS niet alleen individuele medewerkers maar het gehele ICC op een sanctielijst zal plaatsen, waardoor het praktisch vleugellam zou worden. 

Onlangs gingen de VS toch nog een stap verder, toen de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Rubio een campagne lanceerde om – in samenwerking met andere landen (met name Israël, maar waarom niet ook Rusland?) – het ICC “steen voor steen te ontmantelen”. 

In een recent commentaar in NRC (15 juli 2026) is het scherp geformuleerd: “Met de doelbewuste afbraak van de na de Tweede Wereldoorlog op initiatief van de VS zelf vormgegeven internationale rechtsorde, laten de Amerikanen vooral zien dat vanaf nu voor hen alleen nog het recht van de sterkste geldt.”

Globale Zuiden heeft al langer kritiek op het ICC 

Een andere grote zorg voor het ICC en zijn medestanders is dat er al langere tijd onvrede is bij landen van het Globale Zuiden over het ‘meten met twee maten’ door het hof en zijn machtige, westerse achterban. Zij zien het ICC hierbij als instrument van gevestigde belangen, en wijzen hierbij (niet onterecht) op de successen die nogal eenzijdig zijn behaald tegen Afrikaanse verdachten. Verschillende landen hebben aangekondigd zich terug te trekken uit het Verdrag van Rome en daarmee als lidstaat van het ICC: Niger, Burkina Faso en Mali begin juli. Onlangs maakten ook Tsjaad en Venezuela hun vertrek bekend, na afloop van de stemming over Khan. Het duurt een jaar voordat zo’n aangekondigd vertrek is geformaliseerd.

In hoeverre de veronderstelde bias van het Hof voor deze landen de hoofdreden vormt om af te haken, is natuurlijk niet altijd duidelijk. Waarom gaat Tsjaad bijvoorbeeld weg? Voor Iva Vukušić is hun verklaring hiervoor weinig logisch, namelijk vanwege “gerechtelijke activiteiten van het ICC die gericht zijn op het Zuiden in het algemeen en het Afrikaanse continent in het bijzonder, die de gewillige slachtoffers zijn geworden van de politieke instrumentalisering door het ICC”. Maar hoe valt dit te rijmen met het feit dat het ICC juist nu eindelijk een westerse bondgenoot (Israël) aanpakt. Verwarrend genoeg geeft Tsjaad tevens aan dat het het Hof verlaat op verzoek van de VS. Venezuela is een wat afwijkend geval nu het momenteel vrijwel onder curatele van de VS staat. 

Een voormalige ICC-rechter benoemt in een artikel op EUobserver (16 juli) het meten met twee maten – naast de Amerikaanse sancties – als grootste bedreiging voor de toekomst van het ICC. Zij geeft als voorbeeld het enthousiasme waarmee liefst 41 landen de invasie van Oekraïne door Rusland voorlegden aan het Hof, maar dat er beduidend minder animo was om gevolg te geven aan het arrestatiebevel van Netanyahu en Gallant.

Een apart Ruslandtribunaal

Bovendien is er momenteel een westers initiatief om speciaal voor Oekraïne een tribunaal op te richten, om de daad van agressie van Rusland beter te kunnen berechten. Dit ‘maatwerk’ zou nodig zijn omdat het misdrijf van agressie later is toegevoegd aan het Statuut van Rome en in vergelijking met  de overige (oorlogs)misdaden beperkingen kent (Artikel 15 bis van het Statuut). Hierover schrijft de auteur op EUobserver: “De juridische grondgedachte is begrijpelijk: het ICC vertoont daadwerkelijk lacunes in zijn rechtsbevoegdheid met betrekking tot het misdrijf van agressie. Maar een tribunaal dat speciaal voor één conflict is opgericht – terwijl daden van agressie in het Midden-Oosten en Latijns-Amerika onbestraft blijven – levert de critici van het hof hun sterkste argument op een presenteerblaadje: dat het internationale strafrecht een selectief instrument van de westerse macht is, en geen universeel beginsel.”

De gedachte dat een apart ‘Ruslandtribunaal’ aandacht en fondsen zal wegleiden van het ICC is in elk geval niet ongegrond. En de Europese Unie en haar lidstaten hebben nog geen goed antwoord op de Amerikaanse ondermijning van het Hof (de persoonlijke sancties, het samenspannen met andere niet-lidstaten tegen het Hof, en lidstaten onder druk zetten om uit het Hof te stappen) dat verder gaat dan het afwijzen en veroordelen ervan. Kyra Wigard zei hierover op NU.nl: “Eigenlijk moet je vóór het hof en het personeel gaan staan. Gastland zijn komt met de voordelen van aanzien en een goed imago, maar ook met een verantwoordelijkheid. Het hof kan zichzelf maar heel beperkt beschermen, dus ze zijn verantwoordelijk om de daad bij het woord te voegen.” Ondertussen heeft Nederland alvast aangegeven graag gastland van een Ruslandtribunaal te worden.