Wat is de waarde van eenpersoonsfracties in gemeenteraden?

Het aantal eenpersoonsfracties in gemeenteraden groeit. Bij de verkiezingen van maart 2022 zijn er 593 eenpersoonsfracties verkozen, een toename van 60 ten opzichte van 2018. Wat is de waarde van eenpersoonsfracties? Ze zouden kunnen bijdragen aan de representativiteit en legitimiteit van het gemeentebestuur. Maar ze zouden ook afbreuk kunnen doen aan het tegenwicht dat colleges van burgemeester en wethouders krijgen. Hans Vollaard, Lars van Rooij en Barbara Vis van de Universiteit Utrecht deden in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden onderzoek naar het daadwerkelijk functioneren van eenpersoonsfracties. Hun rapport De potentiële waarde van eenpersoonsfracties in gemeenteraden is in het bijzonder actueel omdat er bij de Tweede Kamer een petitie is ingediend om de kiesdrempel te verhogen – een bekende reflex tegen de vermeende nadelen van kleine fracties.

Het aantal eenpersoonsfracties neemt toe. Na de verkiezingen van maart 2022 herbergde een gemeenteraad gemiddeld genomen 1,8 eenpersoonsfractie, en dat aantal kan nog toenemen door afsplitsingen. In bijna de helft van de gemeenteraden kwamen in de afgelopen raadsperiode afsplitsingen voor - meer dan daarvoor.

Fragmentatie kan diversiteit representeren

De toename van eenpersoonsfracties kan echter niet op onverdeeld enthousiasme rekenen. Zij krijgen vooral aandacht onder de noemer van fragmentatie, versnippering of versplintering van gemeenteraden. Verschillende burgemeesters zien fragmentatie als een probleem. Toch is er soms ook waardering over te horen, omdat het simpelweg de diversiteit onder Nederlandse inwoners in de gemeenteraden representeert. Als die diversiteit vervolgens ook doorklinkt in de besluiten die gemeenteraden nemen, zou het gemeentebestuur eerder aan legitimiteit winnen.

Wat opvalt bij veel discussies over eenpersoonsfracties is het gebrek aan feitelijke onderbouwing over het functioneren van eenpersoonsfracties. Zo lang dat gebrek er is, is het ook lastig om aan te geven wat de daadwerkelijke waarde van eenpersoonsfracties is, en of de invoering van een kiesdrempel winst of verlies betekent. Het onderzoek van Vollaard, Van Rooij en Vis is een eerste stap om het gebrek aan kennis over eenpersoonsfracties aan te pakken, door eenpersoonsfracties zelf te vragen hoe ze van waarde kunnen zijn in gemeenteraden.

Voorlopige conclusies

De conclusies die de onderzoekers in hun rapport trekken, noemen zij 'voorlopige conclusies', omdat ze gebaseerd zijn op de ervaringen van een gevarieerde, maar relatief bescheiden selectie van eenpersoonsfracties die eraan mee wilden doen. Om die zelfde reden spreken zij dan ook 'de potentiële waarde van eenpersoonsfracties'.
 

• De eerste voorlopige conclusie is dat eenpersoonsfracties naar eigen zeggen in het algemeen beperkt van invloed zijn en ook niet altijd de capaciteit hebben om complexe dossiers te kunnen oppakken. Maar ze geven ook aan dat ze in bepaalde situaties en op bepaalde (ook complexe) dossiers wél het verschil kunnen maken. Daarbij spelen er echter ook allerlei andere een rol, zoals de ervarenheid en expertise van het raadslid, de getalsverhoudingen in de gemeenteraad en de verhoudingen tussen coalitie en oppositie.
   
• De tweede voorlopige conclusie is dat eenpersoonsfracties goeddeels met dezelfde uitdagingen kampen als andere fracties, die in het versnipperde partijpolitieke landschap in gemeentelijk Nederland vaak nauwelijks groter zijn. De vraag naar de waarde van eenpersoonsfracties is daarmee vooral een vraag naar de waarde van gemeenteraadsfracties in het algemeen. Een coöperatieve insteek, scherp oog voor eigen prioriteiten, zichtbare inzet voor inwoners, een open samenwerkingscultuur in het gemeentebestuur en afdoende ondersteuning zijn voor alle fracties van belang om van waarde te zijn – en niet alleen voor eenpersoonsfracties.
   
• De derde voorlopige conclusie is dat er zowel goede als slechte (eenpersoons)fracties zullen zijn, en daarbij zijn ook allerlei andere factoren dan fractiegrootte van invloed. Dat geldt zowel voor het bijdragen aan de representativiteit en de legitimiteit van de gemeenteraad als aan het tegenwicht bieden aan het college van burgemeester en wethouders.

Aanbevelingen

Ook al is nader onderzoek volgens Vollaard, Van Rooij en Vis nodig om de waarde van eenpersoonsfracties te bepalen, doen zij wel enkele aanbevelingen op basis van hun bevindingen, gericht op specifieke doelgroepen:
 

• Collega-eenpersoonsfracties benadrukken in dit onderzoek het belang van zichtbare inzet voor inwoners, prioriteiten stellen en verbindend optreden om van waarde te kunnen zijn als eenpersoonsfractie. Dat is het recept voor effectieve vertegenwoordiging van inwoners en effectief optreden binnen de gemeenteraad.
   
• Een open samenwerkingscultuur binnen de gemeenteraad en tussen raad en college is van belang om (eenpersoons)fracties goed te laten functioneren. Dat vergt investering in de onderlinge verhoudingen, tijdens de gehele zittingsperiode.
   
• De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden zou zich verder kunnen bezinnen over landelijke normering van ondersteuning van fracties. Hecht ze vooral belang aan de lokale autonomie van gemeenteraden, of wil ze de ongelijkheid opheffen die ontstaat als kleinere en eenpersoonsfracties in de ene gemeenteraad op meer ondersteuning (zoals fractiebudget en spreekrecht commissieleden) dan in de andere?
   
• De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden zou al dan niet in samenwerking met het Kennispunt Lokale Politieke Partijen meer kunnen inzetten op de vorming van regionale app-groepen van lokale partijen (gezamenlijk de grootste groep van raadsleden in Nederland), zodat die elkaar op de hoogte kunnen houden van verwikkelingen in de gemeentelijke en regionale politiek – van groot belang vanwege het veelvoud aan regionale samenwerkingsverbanden.

Meer informatie en volledige rapport

Op maandag 17 april 2023 overhandigen de onderzoekers het rapport aan de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden in een digitaal eenpittersfestival.

Wilt u meer weten over dit onderzoek? Lees dan het volledige rapport of neem contact op met Hans Vollaard: j.p.vollaard@uu.nl.