Parlementaire enquête Fraudebeleid en Dienstverlening gaat hopelijk meer leren dan ‘afrekenen’
“Parlementaire enquêtes zijn vaak politieke ‘afrekeningen’, waarbij Tweede Kamerleden proberen schuldigen aan te wijzen. Maar de parlementaire enquête Fraudebeleid en Dienstverlening lijkt vooral ook te willen leren,” zegt hoogleraar publiek management Mirko Noordegraaf. “Als je blijft denken in termen van ‘schuld’ vergroot je het wantrouwen in de overheid. Terwijl als je van zo’n onderzoek wilt leren, vergroot je juist de kansen op verbetering van de politiek, beleid en uitvoering. De commissie gaat bovendien nadrukkelijk kijken naar de rol van de Tweede Kamer zelf, als een van de veroorzakers van de toeslagenaffaire. Het belooft dus een heel ander type enquête te worden dan je normaal gesproken zou verwachten.” Noordegraaf adviseerde bij de opzet van het parlementaire onderzoek naar de fraudebestrijding en handhaving. Dat gaat deze maand van start. Vanaf het voorjaar van 2023 vinden de openbare verhoren plaats.
De toeslagenaffaire staat symbool voor een falende overheid die zijn burgers niet goed bedient en de menselijke maat uit het oog verloren heeft,” zegt Mirko Noordegraaf. “Er zijn mensen klem komen zitten in het systeem, met alle gevolgen van dien. Daarnaast heeft de affaire ook een indringende invloed gehad op professionals in de praktijk, op bestuurders, managers en ambtenaren. De Parlementaire Ondervragingscommissie Kindertoeslag (POK) is wat dat betreft echt een scheidslijn geworden. ‘Na POK’ is er onder deze groep echt het gevoel ontstaan dat de dingen anders moeten. Dat werd nog versterkt door het snoeiharde rapport Ongekend Onrecht. En de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties schreef eerder al een rapport met als veelbetekenende titel Klem tussen balie en beleid.
Kort gezegd: er moet meer menselijke maat komen, betere informatievoorziening, meer transparantie (ook rondom ambtelijk gedrag), meer contact met burgers en er moet beter geluisterd worden naar signalen uit de samenleving.
Aantasting van de rechtsbescherming
De Secretarissen-Generaal van de ministeries schreven samen een brief naar de formateurs van het kabinet over wat de ambtelijk organisatie van de gang van zaken geleerd heeft. Bestuursrechters en de Raad van State hebben hun eigen rol in de toeslagenaffaire onderzocht en geëvalueerd. Ook zij zijn geschrokken van hun eigen ‘aantasting van de rechtsbescherming’ van burgers,” zegt Noordegraaf, “want niet alleen zijn de burgers beklemd geraakt door (financiële) gevolgen, ze konden ook niet vertrouwen op bescherming door de overheid. Dat heeft grote gevolgen voor het vertrouwen in de overheid, ook in andere situaties.
Verantwoordingsdeskundigen zeggen: pas op met ‘afrekenend verantwoorden’, probeer meer ‘lerend te verantwoorden’
Nu komt er dus en parlementaire enquête. Interessant, want er komen tegelijkertijd ook parlementaire enquêtes naar het coronabeleid en de gevolgen van de gaswinning in Groningen. Wat zal het effect daarvan zijn? Als het gaat om publieke verantwoording, is de parlementaire enquête een van de heftigste middelen die je hebt, onder andere omdat je getuigen onder ede hoort. Parlementaire enquêtes zijn vaak politieke ‘afrekeningen’, waarbij Tweede Kamerleden proberen schuldigen aan te wijzen. Verantwoordingsdeskundigen zeggen dan ook: pas op met ‘afrekenend verantwoorden’, probeer meer ‘lerend te verantwoorden’. Als je blijft denken in termen van ‘schuldigen’ vergroot je het wantrouwen. Maar ik heb de indruk dat deze commissie het vooral als een leerproces wil benaderen, vooral ook omdat ze heel nadrukkelijk naar zichzelf, naar de rol van de Tweede Kamer wil kijken.
Tijdelijke commissie Fraudebeleid en Dienstverlening
De Tijdelijke commissie Fraudebeleid en Dienstverlening kreeg als opdracht van de Tweede Kamer een onderzoeksvoorstel uit te werken ter voorbereiding van een parlementaire enquête over fraudebestrijding en handhaving, informatie-uitwisseling en dienstverlening bij uitvoeringsorganisaties (kortweg: parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening).
De commissie bestond uit de parlementsleden Belhaj (D66, voorzitter), Van Nispen (SP, ondervoorzitter) en daarnaast Peters (CDA), Simons (BIJ1), Michon-Derkzen (VVD) en Maatoug (GroenLinks). De commissieleden voerden informatieve gesprekken met verschillende deskundigen (waaronder Mirko Noordegraaf van de Universiteit Utrecht) en organisaties over onder andere fraudebeleid; professionaliteit en functioneren van het ambtelijk apparaat; verhouding tussen kabinet, politiek en ambtenarij; ICT en algoritmes; discriminatie, (institutioneel) racisme en etnisch profileren; vertegenwoordiging van slachtoffers, burgerperspectief; discours rondom fraudebeleid en lessen voor de toekomst.
Toonzetting en precisie in de parlementaire enquête
We hebben als deskundigen de commissieleden bijvoorbeeld kunnen vertellen over de opkomst van een meer bedrijfsmatig werkende overheid (new public management) en de gevolgen daarvan voor publieke dienstverlening. Dat, in combinatie met hoe ambtelijke organisaties werken, hoe ambtenaren zich gedragen, hoe topambtenaren hun organisaties aansturen. Tijdens de Parlementaire Ondervragingscommissie Kindertoeslag (POK) zagen we topambtenaren verschijnen en kon je zien dat Kamerleden soms gewoon niet goed begrijpen wat een topambtenaar doet. Daar konden wij hen nu bij helpen. Naar mijn indruk probeert de commissie er echt grip op te krijgen, inhoudelijk maar ook in toonzetting en precisie. Het was plezierig om met hen mee te kunnen denken.
Het is niet altijd fraudebeleid; het kan ook ‘fraudepraktijk’ zijn
Precisie betrachten is belangrijk, om te beginnen al bij het opstellen van de onderzoeksvraag, de deelvragen, en bij de terminologie die je hanteert. Bijvoorbeeld: de commissie benadrukte ‘fraudebeleid’ maar ik heb gezegd: er kan sprake zijn van ‘fraudepraktijken’ als je mensen op een zwarte lijsten zet, etnisch profileert en hen als het ware wilt ‘straffen’. Er is dan niet altijd beleid. In het voorstel staan nu bijvoorbeeld definities van wat er onder ‘fraude’ en ‘beleid’ wordt verstaan.
Relatie tussen Tweede Kamer en ambtenaren
Er is veel wederzijds onbegrip tussen Kamer en ambtenarij,” zegt Noordegraaf. “Ze zijn sinds de ‘oekaze Kok’ (er mag geen directe interactie plaatsvinden tussen ambtenaren en Kamerleden – red.) ook formeel meer gescheiden geraakt. Angst en terughoudend heersen dus. Dat zagen we ook in onze evaluatie van de Algemene Bestuursdienst (ABD): ze staan ver van elkaar af. Toch is het wel degelijk mogelijk om meer interactie te organiseren tussen topambtenaren en kabinet, en ook met de Kamer. Vaste Kamercommissies luisteren gelukkig in toenemende mate weer naar ambtenaren tijdens de zogenaamde ‘technische briefings’. De roep om totale transparantie is wat mij betreft doorgeslagen. Dat is onwerkbaar en haalt de creativiteit uit de ambtelijke organisaties. Maar de vraag naar de informatie-uitwisseling, naar welke informatie er wel naar de Kamer moet is volstrekt legitiem. Hoe je dat gezonder en in wederzijdse interactie kunt organiseren, is een van de deelvragen van de parlementaire enquête.
Het is niet zo dat de overheid gefaald heeft, er gebeurt veel moois. Maar in deze affaire zijn onverstandige beslissingen genomen, die politiek zijn doorgedrukt – ondanks ambtelijk verweer. Vervolgens is dat versterkt door het fraudeframe, met de kamerbrede wens fraude te bestrijden. De ambtelijke organisatie heeft dat tenslotte heel loyaal en dienend opgepakt.
Weerwoord bieden, tegenspreken, signalen oppakken en informatie-uitwisselen – dat moet allemaal beter.
Meer informatie
Wilt u meer weten? Bekijk dan het voorstel aan de Tweede Kamer voor de opzet van de parlementaire enquête. Of neem contact op met Mirko Noordegraaf: m.noordegraaf@uu.nl.