Onderzoek naar het Nederlandse loterijenstelsel legt Europeesrechtelijke ruimte voor hervorming bloot
UUCePP-RENFORCE onderzocht houdbaarheid Nederlandse kansspelen
De afgelopen jaren waren de monopolievergunningen van het lottospel en de staatsloterij onderwerp van juridische procedures. Voor het Ministerie van Justitie en Veiligheid verkenden prof. mr. Elisabetta Manunza, prof. mr. Sybe de Vries, mr. dr. Willem Janssen en mr. Anouk van de Veer drie beleidsscenario’s voor een toekomstig loterijstelsel en daarbij aan te nemen regulering zonder in strijd te komen met het Europees recht. Het UU-onderzoek “Het juridische loterijenstelsel in Nederland: EU-proof?” is op 14 september door de minister voor Rechtsbescherming aangeboden aan de Tweede Kamer.
Lidstaten hebben een ruime discretionaire bevoegdheid om kansspelen en loterijen te reguleren, maar deze bevoegdheid is niet onbegrensd volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie
De vraag is in hoeverre deze onderhandse gunningen in overeenstemming zijn met het Europees recht.
Het duale stelsel
Op grond van de wet op kansspelen (WOK) is het aanbieden van kansspelen verboden, tenzij daarvoor een vergunning is verleend. Daarbij kent de WOK een éénvergunningstelsel wat betreft loterijen. Dit betekent dat er slechts één vergunning kan worden verstrekt (de monopolies). Voor goededoelenloterijen, zoals bijvoorbeeld de postcodeloterij, kunnen wél meer dere vergunningen worden verstrekt. Voor goededoelenloterijen kent de WOK namelijk een meervergunningsstelstel. Het huidige loterijenstelsel is daarbij als een zo-geheten ‘duaal’ stelsel ingericht. Een aanbieder kan in een meervergunnigsstelsel een vergunning aanvragen voor een loterij waarvan de opbrengst ‘enig algemeen belang’ dient op het terrein van bijvoorbeeld sport, maatschappelijk welzijn, cultuur, gezondheidszorg of ontwikkelingswerk. Aanbieders dienen dan wel een gedeelte van hun opbrengst af te dragen aan deze goede doelen.
De kanalisatiegedachte
Voor het kansspelbeleid heeft de overheid een aantal doestellingen opgesteld. Zij wil (1) consumenten beschermen, (2) fraude en criminaliteit tegengaan, en (3) spelers beschermen tegen negatieve gevolgen van kansspelen (met name kansspelverslaving). Om de doelstellingen van het kansspelbeleid te realiseren, is het van belang dat spelers naar legaal, passend en attractief kansspelaanbod geleid worden (kanalisatie). De WOK stoelt op deze zogenoemde ‘kanalisatiegedachte’.
Het restrictieve beleid uit het verleden leidde tot beperkte kanalisatie; consumenten zochten hun heil op de buitenlandse markten, waarbij zij niet beschermd werden, en de omzetten wegvloeiden. Tegenwoordig wordt gepoogd spelers naar het legale aanbod te leiden door het gebruik van een attractief aanbod dat aan wet- en regelgeving onderworpen is en waarop streng wordt toegezien en gehandhaafd. Denk bijvoorbeeld aan de manier waarop de ‘toto’ in de markt wordt gezet, met attractieve reclames op tv met beroemdheden zoals Wesley Sneijder als ‘Koning Toto’. Maar hierbij zijn ook economische (neven)doelstellingen in belang toegenomen: fondsenwerving voor maatschappelijke doeleinden, en het bijdragen aan de staatskas.
Drie scenario’s voor een toekomstig loterijstelsel
De markt voor kansspelen is continu in beweging door uitspraken van onder andere het Hof van Justitie van de Europese Unie en de Raad van State. Aan de onderzoekers van het Centre for Public Procurement (UUCePP) en Centre for Regulation and Enforcement in Europe (RENFORCE) heeft het ministerie gevraagd te toetsten in hoeverre deze scenario’s juridisch toelaatbaar zijn op grond van het Europees recht, in het bijzonder het vrij verkeer van diensten en het vestigingsrecht. Meer specifiek zijn drie beleidslijnen voorgelegd aan het team van UU onderzoekers:
Europees recht laat ruimte voor hervorming, maar stelt wel dwingende voorwaarden
Na een uitgebreide analyse concluderen de onderzoekers dat het juridisch toelaatbaar is om een duaal stelsel te hanteren, alsmede om de tot dan toe verstrekte vergunningen onderhands te verlenen. Uitgangspunt voor regulering is dan wel dat deze gericht moet zijn op de maatschappelijke doelstellingen zoals omschreven in ‘de kanalisatiegedachte’. Daarentegen zijn vereisten of verboden onrechtmatig wanneer deze gericht zijn op het verwezenlijken van economische doelstellingen of wanneer ze niet proportioneel zijn, aldus de onderzoekers van UUCEPP-RENFORCE.
De UU onderzoekers plaatsen een aantal specifieke kanttekeningen:
- Dat bij het poolingverbod een economische belang lijkt te prevaleren; namelijk het uitsluiten van buitenlandse concurrentie ten behoeve van het spekken van de eigen staatskas. Zonder doelstellingen van niet-economische aard is dit verbod volgens het Hof van Justitie geen gerechtvaardigde doelstelling voor de inbreuk op het vrije verkeer.
- Ten aanzien van de vestigingseis: de voorwaarde dat alleen aan organisaties met een vestiging in Nederland een vergunning kan worden verleend, vormt een ongegronde beperking van het vrije verkeer.
- Er moet door de overheid worden uitgelegd dat het uitgangspunt van een winstverbod dient ter beperking of terugdringing van de kansspelverslaving.
- De financiering van sociale activiteiten uit de inkomsten van toegelaten kansspelen - de afdracht aan goede doelen - volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie slechts een gunstig neveneffect zijn en niet de werkelijke rechtvaardigingsgrond van het gevoerde restrictieve beleid.
Tot slot concluderen de onderzoekers dat wanneer gekozen wordt voor handhaving van de huidige monopolies, dat er ruimte is om het toezicht op de vergunninghouders te versterken, mede op basis van inzichten uit het vrij verkeer recht en specifieker van het aanbestedingsrecht dat daar een onderdeel van vormt.
