23 januari 2018

Noodmaatregelen niet altijd de beste reactie op terroristische dreiging

Politiepatrouille en pantserwagen in het centrum van Brussel

De terroristische aanslagen in Parijs, Nice, Brussel, London, Berlijn en Barcelona zitten nog vers in ons geheugen. In ons omringende landen zijn ingrijpende veiligheids- en noodmaatregelen genomen, met een verruiming van bevoegdheden, zoals opsporingsbevoegdheden, en met veel inzet van politie, militairen en veiligheidsdiensten. In een enkel geval is de noodtoestand uitgeroepen. Maar overheden blijken slechts beperkte controle te hebben over de effecten van deze acties. Daarnaast zijn noodmaatregelen niet altijd de beste reactie op terroristische dreiging, zo concludeert een onderzoeksteam van de Universiteit Utrecht onder leiding van Mirko Noordegraaf. Zeker niet als we een democratische, open samenleving willen houden.

Met regelmaat hebben noodmaatregelen onverwachte of ongewenste neveneffecten voor de samenleving en de democratische rechtsstaat. Soms werden steden gedeeltelijk afgesloten, aantallen huiszoekingen drastisch opgevoerd en verregaande voorstellen gedaan voor het volgen van dataverkeer. Onder dreiging van terrorisme lijkt nood soms wet te breken. Het risico is dat overheden bijdragen aan een angstcultuur.

Internationaal vergelijkend onderzoek

De Universiteit Utrecht deed met een interdisciplinair team onderzoek naar de specifieke verschillen van noodmaatregelen tegen de dreiging van terrorisme in Frankrijk, Duitsland en België, in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. De onderzoekers laten zien dat de effectiviteit van noodmaatregelen sterk afhankelijk is van de juridische, bestuurlijke en sociale context waarin de maatregelen worden afgekondigd.

'De' noodtoestand bestaat niet en landen kunnen uiteenlopende noodmaatregelen nemen: lichter of zwaarder, gerichter of generieker.

Beperkte controle overheden op effecten noodmaatregelen

De keuze voor noodmaatregelen bij terroristische dreiging wordt ingeperkt door de aard en intensiteit van dreiging, en door de juridische en institutionele omgeving van het land, inclusief de bestuurlijke structuur en cultuur. Zo kan in het gecentraliseerde presidentiële Franse stelsel bijvoorbeeld harder  ingegrepen worden, gebruik makend van  stevigere maatregelen en retoriek, dan in de meer decentrale Duitse en Belgische stelsels, die juridisch gezien tot meer terughoudendheid leiden. Bovendien beschikt België grondwettelijk gezien niet over de mogelijkheid tot het uitroepen van de noodtoestand.

“We laten zien dat ‘de’ noodtoestand niet bestaat en dat landen uiteenlopende noodtoestanden kunnen uitroepen en uiteenlopende noodmaatregelen kunnen nemen.” zegt Mirko Noordegraaf (hoogleraar publiek management). “Naarmate de noodtoestand zwaarder en generieker is, nemen de risico’s toe. Het is lastiger om er van af te komen; de verwachtingen worden hoger en de inzet van veiligheidsdiensten wordt kwetsbaarder.”

Het afkondigen van ‘nood’ is niet zonder meer een doeltreffend en overheden blijken eigenlijk maar een beperkte controle te hebben over de effecten van hun acties. De verwachtingen zijn hooggespannen terwijl de terroristische dreiging niet meteen afneemt, daarvoor is die dreiging te complex en versnipperd. Sterker: het vergroot soms zelfs het gevoel van onveiligheid in de samenleving door bijvoorbeeld de grote inzet van politie, militairen en materieel. Daarnaast is het (politiek) erg lastig om de situatie van ‘nood’ weer te beëindigen. Zo hield in Frankrijk de noodtoestand twee jaar aan omdat de dreiging eveneens aanhield.

De rechtsstaat wordt sluipenderwijs ondergraven doordat zeer ingrijpende bevoegdheden, in het domein van de ‘normale bevoegdheden’ zijn gebracht.

Dreiging niet verminderd, rechtsstaat wel onder druk

Noodmaatregelen hebben dus naast de gewenste ook onverwachte en onbeheersbare effecten op de terroristische dreigingen, de rechtsstaat en de (democratische) samenleving.

In de onderzochte landen zijn bijvoorbeeld gedurende de dreigingsperiode strenge wetten aangenomen, waarvan het de vraag is of ze in een ander, minder dreigend klimaat zouden zijn gerealiseerd zoals de verruimde mogelijkheid tot het doen van huiszoekingen in België en Frankrijk.

“Sluipenderwijs wordt de rechtsstaat ondergraven doordat zeer ingrijpende bevoegdheden, die voorheen slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden mochten worden gebruikt, in het domein van de ‘normale bevoegdheden’ zijn gebracht,” stelt Henk Kummeling (hoogleraar staatsrecht). “Politiek wordt daarmee een daad gesteld. Een oplossing voor de werkelijke problemen wordt daarmee echter niet geboden en als bijeffect wordt de rechtsstaat voor de langere termijn ondermijnd.”

Overheden hielden het proces van beeldvorming en polarisatie niet meer zelf in de hand, en werden er zelf gedeeltelijk gijzelaar van.

Theater van de angst

Met de komst van sociale media en protestpartijen zijn er bovendien groepen bijgekomen, die de dreiging van terrorisme en de angst in de samenleving gebruiken voor hun eigen politieke agenda’s.

“Het uitroepen van de noodtoestand heeft allerlei bedoelde, maar ook onbedoelde gevolgen. Het verhoogt de staat van dramatiek, het theater van de angst,” aldus Beatrice de Graaf (hoogleraar History of International Relations & Global Governance). “Dat leidde er in de door ons onderzochte landen toe dat de overheden het proces van beeldvorming en polarisatie niet meer zelf in de hand hielden, en er zelf gedeeltelijk gijzelaar van werden.”

Veiligheid in een open samenleving

Naar aanleiding van de ervaringen in Frankrijk, Duitsland en België stelt het onderzoeksteam van de Universiteit Utrecht voor om de reactiestijl goed te laten aansluiten op de Nederlandse bestuurlijke structuur en cultuur. Waar nodig moet het wettelijke en beleidsmatige instrumentarium verrijkt worden om meer passende reacties in geval van dreiging mogelijk te maken. Ook het nadenken over een mogelijk ‘exit’ uit de situatie van nood is belangrijk. Bovendien bevelen zij aan om te blijven anticiperen op de onverwachte en onbedoelde effecten van overheidshandelen in dreigende situaties. Dat is van groot belang om democratische, open samenlevingen te beschermen, zelfs als die bedreigd worden.

Meer weten

Wilt u meer weten? Lees het volledige onderzoeksrapport Nood breekt wet? Terroristische dreiging, noodtoestand en maatschappelijke effecten op de website van het WODC.

Mirko Noordegraaf
Prof. dr. Mirko Noordegraaf

Onderzoeksteam Universiteit Utrecht

Dit onderzoek van de Universiteit Utrecht stond onder leiding van prof. dr. Mirko Noordegraaf. Het werd uitgevoerd door dr. Marie-Jeanne Schiffelers, Scott Douglas DPhil, mr. Jan Willem van Rossem en Niels Terpstra MA. Daarnaast werkten mee: prof. dr. Beatrice de Graaf en prof. dr. Henk Kummeling.

Instituties voor Open Samenlevingen

Bij de Universiteit Utrecht werken onderzoekers samen uit verschillende disciplines, zoals economie, geschiedenis, cultuur, rechtsgeleerdheid, sociologie, sociale psychologie, taal en communicatie, ethiek, innovatiestudies en geografie om zo antwoorden te vinden op vragen als: Waarom ontwikkelen samenlevingen zich op deze punten zo verschillend? En welke rol spelen instituties in de vorming van open en duurzame samenlevingen, of juist het blokkeren daarvan?