Lang zittende bestuurders moeten meer tegenkracht krijgen
Bij misstanden in de semipublieke sector (onderwijs, zorg, wonen en cultuur) speelt de lange zittingsduur van bestuurders vaak een grote rol. Terwijl de macht van bestuurders met de jaren toeneemt, groeit de tegenmacht van ondernemingsorganen en raden van toezicht vaak nauwelijks mee, en functioneren ook externe toezichthouders soms onvoldoende. Dat schrijven Meike Bokhorst en Sjors Overman van de Universiteit Utrecht. Zij onderzochten bijna 40 casussen van bestuurlijk verval voor hun boek Bestuurlijk verval in de semipublieke sector. Toezicht als meegroeiende tegenkracht.
‘Incidenten’ zoals risicovol ondernemen in woningcorporatiesector, cowboy-gedrag in de zorg, onwerkbare situaties in het onderwijs en grensoverschrijdend gedrag in de cultuursector, duiden allen op een structureel probleem: bestuurlijk verval. En bestuurlijk verval vertoont patronen, laten de onderzoekers zien. Zij doen aanbevelingen voor de verbetering van toezicht en de ontwikkeling van tegenmacht, want ‘een goede bestuurder verdient ook goed tegenspel gedurende zijn loopbaan,’ aldus Bokhorst.
Bekijk het uitgebreide interview met Meike Bokhorst waarin zij de bevindingen uit Bestuurlijk verval in de semipublieke sector deelt.
Verschijningsvormen van bestuurlijk verval
Op verzoek van het onderzoeksprogramma Handhaving en Gedrag en het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CVV) analyseerden Meike Bokhorst en Sjors Overman van het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) 39 casussen van misstanden in de semipublieke sector uit de afgelopen tien jaar. Uit hun analyse blijkt dat veel misstanden een gevolg van bestuurlijk verval zijn. Zij onderscheiden daarin functioneel en moreel verval.
Van functioneel verval is sprake als de taakuitoefening van de organisatie verhinderd wordt en de dienstverlening ondermijnd. Symptomen zijn verblinding (verkeerde besluiten), verstarring (vasthouden aan procedures), vertraging (besluiteloosheid) en versloffing (achterstallig onderhoud).
Van moreel verval is sprake wanneer bestuurders morele grenzen overschrijden, zoals bij integriteitsschendingen en ongepast gedrag. Dat kan medewerkers en de organisatie ernstige schade toebrengen. Symptomen van moreel verval zijn onder meer onverantwoordelijkheid (onverantwoorde risico’s), onaantastbaarheid (machtsconcentratie), onverschilligheid (opportunistisch korte termijn denken) en ongedurigheid (grilligheid in beslissingen).
Lang zittende bestuurders vaak het probleem
‘Het aandeel van bestuurlijk verval bij misstanden in de semipublieke sector is aanzienlijk,’ zegt Meike Bokhorst. ‘Daar is vaak ook een lange zittingsduur van de bestuurder onderdeel van. Interne toezichthouders hebben een belangrijke rol om dat tijdig te signaleren en tegen te gaan. Daarvoor hebben zij bevoegdheden, rolvastheid en kennisuitwisseling nodig. Als dat er niet is en zij ‘meegaan’ met een dominante bestuurder dan raken medewerkers in de organisatie in de knel, ontstaan er misstanden en klokkenluiders en wordt het uiteindelijk steeds erger. Als er niet gecorrigeerd wordt en het te lang duurt, dan kun je grote misstanden krijgen die veel schade toebrengen aan de organisatie. Dus het is in het belang van de organisatie, de raad van toezicht én van de bestuurder dat de tegenmacht goed ontwikkeld is. Een goede bestuurder verdient ook goed tegenspel gedurende zijn loopbaan.
Maar bestuurlijk verval ziet er elke keer weer anders uit, dus de toezichthouders moeten daar scherp op zijn,’ zegt Meike Bokhorst. ‘Je richt je instrumentarium vaak op de vorige oorlog. Toezichthouders zijn heel sterk op de financiën gaan zitten, omdat daar grote problemen mee waren en nu hebben we ineens meer #MeToo kwesties bijvoorbeeld.’
‘Wat gisteren belangrijk was, hoeft vandaag niet belangrijk te zijn,’ vult Sjors Overman haar aan. ‘Mensen die in het verleden wegkwamen met grensoverschrijdend gedrag, die komen dat nu niet meer. Ook de omgeving verandert.’
Hoe langer de bestuurder zit, hoe belangrijker de rol van de toezichthouder als tegenmacht wordt.
Bokhorst: ‘Het is geen wetmatigheid maar het is over het algemeen wel zo dat als een bestuurder ergens langer dan zeven jaar zit, de dominante machtspositie sterker wordt. Dan zijn de risico’s echt groter, blijkt ook uit de literatuur. Al zijn er ook bestuurders die langer zitten en goed functioneren. Maar lang zittende bestuurders gaan doorgaans minder informatiebronnen raadplegen, en niet iedereen blijkt in staat daar tegenmacht tegen te blijven organiseren. De houding van ‘ik heb alles wel gezien’ maakt het makkelijker de tegenkrachten opzij te duwen. Terwijl je die neiging als bestuurder eigenlijk moet onderdrukken.
Wij zeggen dan ook: hoe langer de bestuurder zit, hoe belangrijker de rol van de toezichthouder als tegenmacht wordt. Je moet tegenmacht organiseren die meegroeit met de kracht van de bestuurder. Als een bestuurder er net zit, zullen de interne toezichthouders geneigd zijn kritischer te kijken en controlerende vragen te stellen. Op dat moment zouden zij juist meer moeten adviseren, stimuleren en hun netwerk ter beschikking moeten stellen zodat zo’n bestuurder genoeg informatiebronnen raadpleegt. Als de bestuurder er lang zit, denken toezichthouders ‘we kennen hem of haar wel, we weten het wel’ en gaan zij vaak meer vertrouwen dan controleren, terwijl het op dat moment juist goed kan zijn om de controlefunctie te versterken. En: je rol als werkgever te vervullen, periodiek overleg over hoe je met elkaar verder gaat.’
Overman: ‘Er is een wetmatigheid en dat is dat de omgeving verandert met de tijd. Dat herkennen we denk ik allemaal in de manier waarop we met onze collega’s en direct leidinggevenden omgaan. Daar groeien we in of vervallen we uiteindelijk in.’
Toezicht als meegroeiende tegenkracht
Bokhorst en Overman doen drie concrete aanbevelingen voor het versterken van de tegenmacht binnen organisaties, waar ondernemingsraden, medezeggenschapsraden maar met name ook Raden van Toezicht een rol in spelen.
De Raad van Toezicht moet:
- zijn rol als werkgever van de bestuurder versterken
- zelf onderwerpen agenderen en informatie verzamelen in de organisatie
- rolvast zijn en het eigen functioneren periodiek evalueren
Ook voor het verstevigen van de positie van externe toezichthouders doen zij aanbevelingen:
- heldere bevoegdheden creëren om onderzoek te doen naar bestuurlijk handelen
- een balans hanteren tussen aandacht voor zowel het bestuurlijke complex als de werkvloer
- de relatie met de interne toezichthouders professionaliseren.
De raad van toezicht moet dus praten met alle geledingen in de organisatie
Bokhorst: ‘De Raad van Toezicht moet niet alleen informatie bij de bestuurder halen maar ook vanuit de organisatie. Het is ons opgevallen dat bij veel casussen niet zozeer de raden van toezicht maar de medewerkers aan de bel trokken, hetzij via de ondernemingsraad, hetzij door klokkenluiders (en via de media) en dat wil je als organisatie eigenlijk voorkomen. De raad van toezicht moet dus praten met alle geledingen in de organisatie. Met de controller als het over geld gaat, met de medewerkers als het over de kwaliteit van het werk en de cultuur in de organisatie. En ze moeten zichzelf ook blijven scholen en evalueren.
Wat de externe toezichthouder betreft: in een aantal sectoren moet er nog bevoegdheden komen om naar bestuurlijk handelen te kijken. In de zorg zagen we veel ‘zorgcowboys’ opduiken en zijn er ook zorgen over bestuurders, maar de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) heeft bijna geen wettelijke bevoegdheden om in te grijpen. Naar aanleiding van misstanden zijn dergelijke bevoegdheden er wel gekomen in bijvoorbeeld de onderwijssector (n.a.v. de Amarantis zaak) en in de nieuwe woningwet voor corporaties (als gevolg van de misstanden bij Vestia en het daaropvolgende parlementaire onderzoek). De incidenten zijn nodig geweest om bevoegdheden te creëren om naar het bestuurlijk handelen te kunnen kijken.’
Overman: ‘Sinds de aanpassing van de woningwet in 2014 is er meer aandacht voor het bestuur in de woningsector gekomen. Toch komt het bij kleinere corporaties soms nog voor dat een lang zittende bestuurder zijn familie in de raad van toezicht heeft zitten, bijvoorbeeld.’
‘Of dat een bestuurder die al 27 jaar aan de macht is, helemaal is losgegaan op een zorgproject, terwijl hij zijn kerntaak verwaarloosde,’ vult Bokhorst hem aan. ‘En dan in de gemeenteraad naast de wethouder zit om uitleg te geven omdat hij als enige alles wist. Terwijl de organisatie apathisch bleef. Dat zijn ernstige vormen van verval. Dat zou nu eigenlijk niet meer moeten kunnen.
Voor ons onderzoek hebben we gebruik gemaakt van gesprekken met toezichthouders en (rapporten van) inspecties, maar dit soort incidenten kennen we soms alleen dankzij het werk van klokkenluiders, lokale journalisten en onderzoeksjournalisten. Hun rol is niet te onderschatten.
Dat is enerzijds een goede zaak maar anderzijds is het ook jammer, omdat je had gehoopt dat het intern opgelost zou kunnen worden. En er is echt wat te doen aan bestuurlijk verval, je bent er tenslotte zelf bij.’
Presentaties, masterclasses en cursussen
In september presenteerden de onderzoekers hun bevindingen tijdens het online congres van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV). Daarnaast verzorgen zijn een masterclass over gedrag en toezicht voor de CCV en een cursus via de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB).
Contact
Wilt u meer weten? Neem dan contact op met Meike Bokhorst: a.m.bokhorst@uu.nl
Op Platform O schreven Meike Bokhorst en Sjors Overman over hun bevindingen: 'Bestuurlijk verval in de semipublieke sector.'
Ook met het Belgische Radio1 sprak Meike Bokhorst over het onderzoeksrapport.