Hoe waarborgen we de toegang tot essentiële digitale diensten voor álle burgers?

De digitalisering van (overheids)diensten brengt veel voordelen met zich mee: verhoogde efficiëntie, toegankelijkheid en gemak. Maar dit geldt niet voor iedereen in gelijke mate, en sommige mensen stelt het zelfs voor onoverkomelijke problemen. Onderzoekers van de Universiteit Utrecht schreven, in samenwerking met de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, een verkenning over hoe wij de toegang tot essentiële digitale diensten voor iedereen duurzaam kunnen waarborgen. Daarbij moet vooral aandacht zijn voor de verschillende omstandigheden en behoeften van verschillende groepen burgers, zodat de uitkomst voor iedereen rechtvaardig en kwalitatief in orde is. Wie beperkte basisvaardigheden heeft of (tijdelijk) in een kwetsbare situatie verkeert, kan soms behoefte hebben aan specifieke ondersteuning in de vorm van alternatieve communicatiekanalen en laagdrempelige fysieke contactpunten.

Het lange essay begint met de vraag wat wij eigenlijk kunnen verstaan onder ‘essentiële diensten’. Het antwoord hierop is aan verandering onderhevig, en een afbakening wordt eigenlijk alleen in bijzondere omstandigheden, zoals tijdens de coronapandemie, plotseling actueel. Essentieel gaat over datgene wat nodig is om te leven en om als mens ‘te zijn’, waarbij de aan- of afwezigheid van deze dienst niet alleen impact heeft op het individu maar op de maatschappij als geheel. De auteurs grijpen terug op de uiteenlopende denkbeelden van Thomas Hobbes, Immanuel Kant en John Rawls, die nog steeds relevant zijn als verschillende dimensies van de kerntaken van de overheid. Voor Rawls behoort ook het bevorderen van sociale rechtvaardigheid hiertoe en het verminderen van (kansen)ongelijkheden.

Toename hybride dienstverlening

Sommige diensten – zoals de politie, rechtspraak en vergunningverlening – zijn nog altijd overheidstaken, maar bijvoorbeeld de afvalinzameling is in veel gemeenten overgedragen aan een private partij. Steeds vaker lopen publiek en privaat door elkaar heen (hybride dienstverlening) en dat heeft consequenties voor sturing door de overheid (zie onderstaande figuur uit het rapport). Op alle diensten die de overheid zelf uitvoert is het algemene bestuursrecht en sectorspecifieke wet- en regelgeving van toepassing; voor diensten die niet rechtstreeks door de overheid worden verleend, gelden andere normen of ontbreken die (deels ondervangen door zelfregulering).

Over ‘kwetsbaarheid’

Iedere burger is in potentie kwetsbaar, zeker in interacties met de overheid. Kwetsbaarheden worden gecreëerd door afhankelijkheid, systemen en context, en heel vaak ook door de overheid zelf. Toch kunnen categorieën (‘social identities’) helpen om de fenomenen kwetsbaarheid en toegankelijkheid bestuurlijk hanteerbaar te maken. Voorbeelden zijn: migratieachtergrond, opleiding, geografische spreiding, digitale vaardigheden, gender, laaggeletterdheid, motivatie, leeftijd en fysieke en mentale beperkingen. Uit gesprekken die de onderzoekers voerden, blijkt dat het voor mensen met ‘multiproblematiek’ vooral de verkokering van overheidsdiensten is die hen kwetsbaar maakt: ze hebben met zo veel publieke- en private dienstverleners te maken, dat ze het geheel niet langer overzien. 

Dienstverlening op maat: equity en equality

Aan de kant van de overheid ligt de nadruk vaak op een kloppend proces (rechtmatige besluiten, duidelijke bevoegdheden, formele toegang tot bezwaar en beroep) terwijl burgers vooral een duidelijke route naar de beoogde uitkomst willen en zo min mogelijk administratief ‘gedoe’. Naast de eerdergenoemde John Rawls (rechtvaardigheid draait om gelijke toegang voor iedereen) noemen de auteurs de ‘capabilities approach’ van Amartya Sen en Martha Nussbaum: rechtvaardige en toegankelijke dienstverlening vraagt niet alleen gelijke toegang maar ook aandacht voor individuele verschillen, en vereist daarom soms ongelijke behandeling in ongelijke gevallen (equality resp. equity). 

Als het gaat over digitalisering heeft met name een groep met beperkte basisvaardigheden behoefte aan specifieke ondersteuning in de vorm van alternatieve communicatiekanalen en laagdrempelige fysieke contactpunten (‘multichannel management’). ‘Toegankelijkheid’ behelst meer dan alleen (formeel) gelijke toegang, maar vraagt ook aandacht voor een rechtvaardig proces, gelijke kwaliteit en uitkomst. Om tot een gelijke uitkomst voor iedereen te komen, moeten soms extra middelen worden ingezet.

Wettelijke verankering van proactieve dienstverlening

De toenemende digitalisering van dienstverlening is niet in de basis goed of fout, maar wel kunnen burgers in kwetsbare situaties door digitalisering verder vast komen te zitten tussen meerdere (verkokerde) essentiële overheidsdiensten waarvan zij afhankelijk zijn, waarbij hun grondrechten in het gedrang komen. Voor het verlenen van publieke diensten, diensten die door publieke dienstverleners worden verleend, gelden regels en rechtsbeginselen. Deze regels zouden kunnen worden aangepast zodat meer rekening wordt gehouden met mensen in kwetsbare situaties, en ook om te voorkomen dat mensen überhaupt in kwetsbare situaties belanden. Wettelijke verankering van proactieve dienstverlening in bepaalde domeinen zou een stap in de goede richting zijn, stellen de auteurs.

Ten aanzien van hybride dienstverlening gelden minder duidelijke en moeilijker afdwingbare regels, maar wel kan vanuit de verschillende politiek-bestuurlijke sturingsfilosofieën (zie de figuur) in samenspraak met de markt en samenleving een soort algemene ‘ondergrens’ van randvoorwaarden voor essentiële digitale dienstverlening worden geïntroduceerd. 

Lees het volledige rapport (essay) via onderstaande link. De samenvatting aan het begin is gesteld op B1-niveau.