4 oktober 2018

Hoe geef ik samenwerking vorm (en waarom de Koning dat van belang vindt)

Willem Janssen
Mr. dr. Willem Janssen, programmacoördinator masterclass Samenwerking tussen lokale en regionale overheden

Samenwerking tussen lokale en regionale overheden komt veel voor. Wist u bijvoorbeeld dat een waterschap in gemiddeld 14 samenwerkingsverbanden zit en een gemeente zelfs in 27? En wist u dat samenwerking plaatsvindt op veel verschillende gebieden variërend van jeugdzorg tot afvalverwijdering? Dat is niet verrassend: samenwerking is essentieel om de huidige takenpakket van overheden goed uit te voeren, en om de uitdagingen van onze samenleving het hoofd te kunnen bieden.

Steeds vaker worden beleidsmakers en juristen daarom geconfronteerd met de vraag: hoe geven we een samenwerking tussen overheden zo optimaal mogelijk (juridisch) vorm?

Dat deze vraag de komende jaren steeds meer zal gaan spelen werd recentelijk weer benadrukt op Prinsjesdag tijdens de troonrede. Zo werd een hele paragraaf geweid aan het thema:

‘Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen kunnen veel doelen alleen samen bereiken. De energietransitie, de veiligheid op straat, de zorg voor een vitaal en leefbaar platteland, maar ook de aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling – het vraagt allemaal om bestuurlijke samenwerking. De rol van de medeoverheden wordt groter en belangrijker. De groei van het gemeente- en provinciefonds helpt hen alle taken goed te kunnen blijven uitvoeren.'

Hoe duidelijk deze boodschap ook is: samenwerking is natuurlijk geen doel op zich. Drie stappen zijn in ieder geval van belang voor succesvolle samenwerking: (1) de keuze voor samenwerking is bewust genomen, (2) er is voldoende inzicht in de juridische voorwaarden die deze keuze beïnvloeden, zodat de samenwerking goed vormgegeven kan worden, (3) en de politiek-bestuurlijke context is voldoende meegenomen in het besluit. Juist in die integrale combinatie liggen essentiële sleutels tot succesvolle samenwerking.

Een korte toelichting van deze drie aspecten met een link naar de actualiteit:

1) Bewust kiezen voor samenwerking

Bewust kiezen voor samenwerking (en daardoor bijvoorbeeld niet kiezen voor zelfuitvoering of uitbesteding) betreft onder andere een afweging van verschillende economische en bestuurskundige aspecten. Vragen die dan bijvoorbeeld spelen zijn:

  • Kunnen er schaalvoordelen worden behaald? Zie daarover bijvoorbeeld de interessante studie over de (afwezigheid) van mogelijke efficiëntie voordelen.
  • Is samenwerking tussen verschillende soorten overheden (zoals tussen gemeenten en waterschappen voor het innen van belasting) effectief? Of kan beter samen worden gewerkt tussen gemeenten of provincies onderling? 
  • En in bredere zin dus: wat zijn de voor- en nadelen van samenwerking die de uiteindelijke keuze onderbouwen? Is dat capaciteit en kennis? Of om juist om de dienstverlening dichter bij huis uit te voeren, zoals nu gemeenten voornemens zijn t.a.v. ICT in Noord-Brabant.

2) Een doel, maar meerdere relevante rechtsgebieden

Het doel van samenwerking is vaak het samen organiseren van kwalitatief hoogstaande dienstverlening voor burgers of overheden zelf. Effectieve samenwerking is dan het middel. Veel rechtsgebieden werken in op samenwerken en beïnvloeden deze effectiviteit. Soms sluiten ze goed op elkaar aan, maar soms ook niet. Relevante vragen die momenteel spelen zijn:

  • Hoe zit het met het aanbestedingsrecht? Zijn dergelijke samenwerkingsverbanden niet aanbestedingsplichtig? En, hoe moeten de uitzonderingen op deze plicht worden geïnterpreteerd? Mag terugbesteden, inbesteden of zijwaarts gunnen en welke misvattingen bestaan er?
  • Moet er BTW of vennootschapsbelasting afgedragen worden? Wat betekenen daarnaast de veranderingen t.a.v. het BTW-compensatiefonds? En wat betekent dit voor de vormgeving van een samenwerkingsverband?
  • Welke voor- en nadelen zitten er vast aan privaatrechtelijke samenwerking in een B.V. of N.V. of publiekrechtelijke samenwerking op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)?
  • Welke voorwaarden volgen er uit het mededingings- en staatssteunrecht wanneer samenwerkingsverbanden actief worden op de markt? Moet de integrale kostprijs bijvoorbeeld worden doorberekend als een samenwerking actief wordt op de markt?
  • Hoe kom je uit een samenwerking als een overheid liever alleen door wil? Het belang van een goede exit-regeling werd recent weer duidelijk in de jeugdzorg, waar veel samenwerkingen uiteenvallen.

3) Politiek-bestuurlijke context: wat speelt er op de achtergrond?

Op de achtergrond speelt daarnaast altijd de politiek-bestuurlijke context die bij samenwerkingsvraagstukken niet achterwege gelaten kan worden. Wederom wat vragen die spelen:

  • Hoe kunnen we ervoor zorgen dat het mogelijke gebrek aan democratische legitimiteit bij samenwerkingsverbanden aangepakt kan worden? Ook hier spelen de ontwikkelingen n.a.v. de Wet gemeenschappelijke regelingen een belangrijke rol.
  • Veel gemeenten, zeker de kleinere, twijfelen of hun eigen belangen wel goed naar voren komen bij de uitvoering van diensten met andere gemeenten. Hoe kan dit opgelost worden?
  • En, hoe kun je omgaan met de vrees dat samenwerking mogelijk een voorloper kan zijn van een gemeentelijke herindeling?

-------

In onze interdisciplinaire masterclass ‘Samenwerking tussen lokale en regionale overheden’ op 5 en 12 februari 2019 worden tijdens twee interactieve middagen de noodzakelijke juridische en politiek-bestuurlijke handvatten aangereikt om in samenhang een antwoord te formuleren op bovenstaande en andere relevante vragen. Meer weten over deze masterclass? Klik hier