3 juli 2018

Hoe de Europese Unie uit elkaar valt

© European Union 2018 - European Parliament

(des)integratie

Hoe ver van tevoren is te zien dat de Europese Unie aan het desintegreren is? En welke factoren zijn essentieel om het verloop van Europese (des)integratie te verklaren?

Dat zijn cruciale vragen voor iedereen die Europese politiek observeert, van risicomanager of journalist tot beleidsstrateeg of politicoloog. Die vragen zijn bijzonder relevant geworden sinds het uitbreken van de schuldencrisis in de eurozone en het brexitreferendum.

Meningen over de ontwikkeling van de EU zijn vaak tegenstrijdig. Voorspellingen variëren van volledige federalisering tot totale ineenstorting. Wetenschappelijke theorieën kunnen meer inzicht verschaffen in de onderliggende dynamiek van grootschalige processen zoals Europese desintegratie. Spijtig genoeg is er nog niet veel getheoretiseerd over Europese desintegratie. 

Hans Vollaard's boek European disintegration: A search for explanations

Om dat theoretisch gat te dichten, geeft mijn nieuwe boek European disintegration: A search for explanations een overzicht van de manieren waarop Europese desintegratie kan worden geconceptualiseerd en verklaard en is gericht op het vinden van de meest productieve verklaring. Theorieën over Europese integratie worden onderzocht, evenals vergelijkende analyses van het ontstaan en de ondergang van federaties en imperia. Die blijken echter problematisch om Europese desintegratie te beschrijven en te verklaren.

Exit, voice and loyalty: een mechanisme van desintegratie

Het werk van Stein Rokkan, Albert Hirschman en Stefano Bartolini biedt echter een veelbelovende theoretische grondslag voor het conceptualiseren en verklaren van Europese desintegratie. Europese desintegratie kan zowel betrekking hebben op een politiek systeem als geheel (in dit geval de EU) als individuele actoren (zoals EU-lidstaten maar ook individuele personen, bedrijven en beleggingsfondsen).

Actor-niveau

Op actor-niveau betreft Europese desintegratie uittreding (exit) uit de EU. Een actor kan zich geheel uit de EU terugtrekken: denk bijvoorbeeld aan bedrijven die de EU verlaten of een lidstaat die zich geheel uit de EU wil terugtrekken, zoals het Verenigd Koninkrijk dat probeert.

Actoren kunnen zich ook gedeeltelijk uit de EU terugtrekken, door zich minder aan de Europese wetgeving te houden, kerncompetenties van de EU terug te eisen of de bijdragen aan de begroting van de EU te verminderen. Of er voor een gedeeltelijke of een gehele terugtrekking wordt gekozen hangt af van het mechanisme van exit, voice en loyalty (uittreding; stem verheffen; loyaliteit). Ontevredenheid zet het mechanisme aan het werk.

Institutionele inrichting een belemmering

Ontevredenheid is binnen de EU wijdverspreid. Veel regeringen, partijen en kiezers hebben pragmatische twijfels of de EU nog afdoende nationale belangen dient. Daarnaast verzetten linkse eurosceptici zich principieel tegen de liberalisering van de Europese markt en bezuinigingsmaatregelen van de EU, terwijl hun rechtse tegenhangers zich verzetten tegen de aantasting van de nationale soevereiniteit en identiteit als gevolg van migratie en Europese machtsdeling.

Ontevredenheid is echter normaal in elk politiek systeem. De hamvraag is hoe binnen de EU met ontevredenheid wordt omgegaan.

Ongeacht de aard of mate van de ontevredenheid binnen de EU vormt de institutionele inrichting van de EU een belemmering voor het effectief uiten van eurosceptische ontevredenheid. De machtsdeling tussen EU en lidstaten alsook marktprincipes en bezuinigingsmaatregelen zijn vastgelegd in moeilijk te veranderen verdragen of worden opgelegd door niet-gekozen organen, zoals de Europese Centrale Bank en het Hof van Justitie van de Europese Unie.

Uiten van eurosceptische ontevredenheid

Daarnaast is het voor de Raad van de Europese Unie (met vertegenwoordigers van nationale regeringen) en het Europees Parlement niet eenvoudig om gehoor te geven aan ontevredenheid omdat er zoveel verschillende voorkeuren zijn binnen en tussen lidstaten. Maatregelen die in het ene deel van de EU worden bepleit om ontevredenheid te verminderen – zoals het (verplicht) delen van migranten of overheden en banken steunen in schuldencrises – kunnen de politiek-culturele ontevredenheid over het verdelen van geld, werk en macht doen groeien in de EU en vice versa.

Daarmee zijn de opties voor actoren om effectief hun stem te laten horen (voice) in de EU beperkt. Aangezien loyaliteit aan de EU ook vrij beperkt is in vergelijking met de loyaliteit aan het eigen land, zou dit tot exits uit de EU moeten leiden.

Volledige terugtrekking

Volledige terugtrekking van een lidstaat is echter niet waarschijnlijk. Aangezien de meeste regeringen, partijen en kiezers van mening zijn dat nationale staten niet beter kunnen presteren dan de EU, of dat andere internationale organisaties, zoals de Euraziatische Economische Unie (EEU), staten geen betere deal kunnen bieden, kiezen zij ervoor om lid van de EU te blijven. Zelfs tijdens het hoogtepunt van de schuldencrisis in Griekenland beschouwde de meerderheid een leven buiten de EU als minder wenselijk dan een leven in de EU. Alleen in het Verenigd Koninkrijk achtte een meerderheid de kosten van het lidmaatschap van de EU (waaronder migratie) hoger dan de voordelen van het EU-lidmaatschap.

Het gebrek aan levensvatbare nationale of internationale alternatieven voor de EU is de voornaamste verklaring voor het feit dat het mechanisme van exit, voice en loyalty tot nu toe nog nooit heeft geleid tot de volledige terugtrekking van een lidstaat, met mogelijke uitzondering van het Verenigd Koninkrijk. Een complete ineenstorting van de EU op korte termijn lijkt dan ook bijzonder onwaarschijnlijk.

Gedeeltelijke terugtrekkingen

Het ziet er op het eerste gezicht dan ook naar uit dat de EU tijd zal hebben om te herstellen. Maar de bestaande ontevredenheid komt tot uiting in pogingen om zich gedeeltelijk te onttrekken aan de EU, in de vorm van bijvoorbeeld kiezersapathie, verminderde naleving van Europese wetgeving, verzet tegen risicodeling binnen de monetaire unie, de roep om lagere bijdragen aan de begroting van de EU en de eis om bevoegdheden terug te hevelen naar de lidstaten.

Die gedeeltelijke terugtrekkingen ondermijnen de EU, omdat de EU daarmee minder middelen heeft om effectief te handhaven (om verdere gedeeltelijke exits te voorkomen), voordelen van EU-lidmaatschap voor lidstaten, bedrijven en burgers te vergroten (om zo de ontevredenheid te verminderen), de infrastructuur uit te bouwen om de ontevredenheid effectief het hoofd te bieden (dus effectievere mogelijkheden tot voice te bieden) of de loyaliteit aan de EU te cultiveren. Daarmee is het vermogen van de EU om actoren en hun middelen in te sluiten beperkt.

Vergetelheid

En zo heeft en houdt de EU zelf weinig in huis om desintegratie van het gehele systeem te voorkomen. Lidstaten, bedrijven, kiezers en andere actoren hebben zo weinig prikkels om in de EU te investeren. En daarmee verliest de EU verder aan kracht en aantrekkelijkheid.

Gedeeltelijke terugtrekkingen ondermijnen op die manier de EU langzaam van binnenuit. In plaats van ineens in elkaar te storten zou de EU dan langzaam de vergetelheid in glijden.

De minst onaantrekkelijke optie

Wellicht is het voor voorstanders van de EU geruststellend om te weten dat veel – zo niet alle – staten, rijken, regionale organisaties, muntunies en federaties in het verleden met vergelijkbare problemen hadden te kampen. Het is geen verrassing dat veel politieke stelsels uit elkaar zijn gevallen of nog steeds dat risico lopen (denk bijvoorbeeld aan Spanje, Canada, België en het Verenigd Koninkrijk).

De EU verkrijgt nog steeds middelen die nodig zijn om haar vermogen om actoren met hun middelen in te sluiten en zo en haar aantrekkelijkheid te versterken. Die middelen komen met name van een sterke lidstaat als Duitsland, waar nog wel relatieve tevredenheid over de EU heerst, grotere loyaliteit aan de EU bestaat, en de EU vaak nog wordt beschouwd als de beste (of minst slechte) optie om veiligheid, welvaart of duurzaamheid te realiseren. Daardoor zal de EU zich de komende jaren nog kunnen voortslepen, hoewel veel leden haar met tegenzin zullen accepteren als de minst onaantrekkelijke optie.