Gaat Nederland vanwege de KRW opnieuw 'op slot'?

Op 1 juni organiseerde de Tweede Kamercommissie voor Infrastructuur en Waterstaat een rondetafelgesprek, waarin de Kamerleden zich door experts en belanghebbenden lieten bijpraten over de uitdagingen waarvoor de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) ons stelt om de kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater al in 2027 drastisch te verbeteren. Onder de wetenschappers die aan het woord kwamen was Marleen van Rijswick, hoogleraar Europees en nationaal waterrecht aan de Universiteit Utrecht en leider van het Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law. Net als bij de stikstofproblematiek kan het land 'op slot' gaan, zei Van Rijswick – al zullen die beperkingen minder verreikend zijn, maar eerder lokaal rond bepaalde waterlichamen gelden: "Het Europese recht hecht er veel waarde aan dat burgers, ngo's en bedrijven deze bescherming bij de rechter af kunnen dwingen. Dat kan nu al, als het gaat om het verslechteringsverbod, en geldt vanaf 2027 voor het bereiken van de goede toestand van alle wateren." 

Alle sectoren nu aan de bak

In haar inleiding verwijst Van Rijswick naar het position paper dat zij met Susanne Wuijts (senior researcher bij het RIVM) voor de bijeenkomst heeft opgesteld. "Ik wil dat paper hier niet gaan herhalen, maar er enkele punten uit benadrukken. Ik denk dat het vooral van belang is dat jullie je realiseren dat de KRW verplichtingen oplegt aan de lidstaat Nederland. Tot nu toe hebben we de KRW heel erg geïmplementeerd binnen de 'waterkolom', maar voor het vervolg tot 2027 is heel belangrijk dat alle activiteiten, sectoren en ministeries de handschoen op gaan pakken." Om de KRW-doelstellingen te bereiken is de hele maatschappij nu aan zet. Niet alleen  waterschappen en drinkwaterbedrijven, maar alle sectoren moeten gaan bijdragen aan de verbetering van de waterkwaliteit, inclusief de (wegen)bouw, landbouw en industrie.

Ik hecht eraan om te benadrukken dat het belang van de richtlijn met name is dat wij gezond water voor huidige en toekomstige generaties krijgen. Maar ik weet óók dat heel veel mensen pas alert worden als er risico's dreigen te ontstaan.

Risico's van niet-naleving

Voorts wees Van Rijswick op de twee soorten verplichtingen die de KRW kent. "De eerste is het achteruitgangsverbod, dat geldt al vanaf nu: de toestand van het water mag niet achteruitgaan. Dat verslechteringsverbod heeft zowel op de chemie als de ecologie van de wateren betrekking, maar ook op de kwantiteit van het grondwater. De tweede is de verplichting om uiterlijk in 2027 aan alle doelen te voldoen, tenzij er een gerechtvaardigd beroep op een uitzondering kan worden gedaan."

Vervolgens schetste ze de juridische risico's (tegelijkertijd de hoop uitsprekend dat het zover niet zal komen, omdat iedereen doordrongen is van het maatschappelijk belang van gezond water). "Die risico's zijn bijvoorbeeld dat er al vanaf morgen bezwaar kan komen tegen een vergunning, of voor aanscherping van een vergunning, of het handhaven van de voorschriften van een vergunning. Dat komt omdat de EU heel sterk hecht aan de bescherming van mens en natuur, dus de mogelijkheden voor burgers, bedrijven en ngo's om het niet-halen van de doelen ter discussie te stellen, moeten zo ruim mogelijk zijn."

Bijkomend risico: complexe wetgeving

"Een tweede risico geldt als we in 2027 de doelen niet gehaald hebben. In dat geval zou de Europese Commissie bijvoorbeeld kunnen besluiten om Nederland voor het Hof van Justitie van de EU (EHJ) te dagen, en dan lopen we het risico veroordeeld te worden, om een dwangsom of boete opgelegd te krijgen. En iedereen – de rechters, de beleidsmakers, de uitvoerders, de wetenschap – is het erover eens dat de KRW een hele ingewikkelde richtlijn is. Dat betekent dat ook de rechter, bijvoorbeeld de Raad van State, vragen kan stellen aan het EHJ over interpretatie van de richtlijn. Dan loop je dus ook nog het risico dat de Raad van State met zijn antwoorden [aan lagere rechters] wacht tot ze eerst antwoord van het EHJ heeft." 

Geitenpaadjes?

In hun position paper maken Van Rijswick en Wuijts duidelijk dat Nederland niet moet rekenen op (nieuwe) uitzonderingen van de KRW-doelstellingen. Hier willen de Kamerleden graag meer over weten. Van Rijswick benadrukt dat wij al van een belangrijke uitzondering gebruik hebben gemaakt, namelijk twee keer 6 jaar termijnverlenging. "Als je je beroept op een uitzondering moet je dat per waterlichaam motiveren en dan aan hele specifieke eisen voldoen. De uitzonderingen bij het achteruitgangsverbod zijn echt heel beperkt; dat geldt alleen voor overmachtsituaties. Het is wel zo dat je bij een tijdelijke achteruitgang – wanneer je nieuwe, duurzame maatregelen neemt – je weer weer eerder in aanmerking komt voor een terecht beroep op uitzondering. Bijvoorbeeld bij de verbetering van de hydromorfologie in het kader van beekherstel zul je altijd tijdelijk even een achteruitgang zien, maar ik denk zelf dat dit in zo'n geval niet zo'n probleem vormt." Maar op coulance vanwege Amerikaanse rivierkreeften die waterplanten eten, en hierdoor de waterkwaliteit negatief beïnvloeden, hoeft Nederland niet te rekenen: "Het beleid voor de exoten is echt een verantwoordelijkheid voor de minister van LNV; ik denk geen goede reden om een beroep te doen op uitzondering." 

Minder polderen, striktere regels

Is het een kwestie van tijd voor bij ons de eerste KRW-rechtszaak wordt aangespannen? "Ik denk dat het een beetje een tombola is; zo'n rechtszaak kan morgen of volgende week komen. Maar ik heb wel het gevoel (niet wetenschappelijk onderbouwd, maar gebaseerd op 40 jaar ervaring) dat een ngo niet snel een rechtszaak zal beginnen als iedereen zijn uiterste best doet om de doelen te halen, zoals je bijvoorbeeld in Noord-Brabant ziet bij de grondwateraanpak. En ik denk zelf dat ook de Europese Commissie er anders in staat als je kunt laten zien dat als je alles op alles hebt gezet, in plaats van overal onderuit probeert te komen en uit te stellen. Al is dat natuurlijk geen garantie."

Ligt het aan de Nederlandse aanpak? "Ik denk dat het een groot goed was dat de KRW ieder land de flexibiliteit gaf om maatregelen te nemen die passend zijn bij de lokale situatie. Maar in Nederland onderscheiden we ons wel door een grote voorkeur voor vrijwilligheid, polderen, 'tafels', akkoorden... alles wat maar niet bindend is. Dat is in andere landen wel anders – ook al hebben ook zij moeite om de doelen van de richtlijn te halen. Van andere landen kunnen we het toepassen van striktere regels leren, ook al past dat niet heel goed bij de Nederlandse cultuur."

                                                        _____________

Zie voor meer berichtgeving over de KRW-rondetafel onder meer: