Evaluatie statiegeldregeling: inzameling plastic flessen en blikjes nog beneden wettelijke doelstelling

In opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat hebben CE Delft en de Universiteit Utrecht de huidige statiegeldregeling op kunststof flessen en blikjes geëvalueerd op doeltreffendheid en effecten. Sinds de invoering van de wettelijke statiegeldregeling op kunststof flessen (sinds 2021) en op blikjes (sinds 2023) komen deze beduidend minder voor in het zwerfafval. Maar de wettelijke inzamelingsdoelstelling – minimaal 90 procent van alle verkochte flessen en blikjes – blijft nog buiten bereik, en een Europese verplichting om hieraan te voldoen komt dichterbij.

Het rapport bevat beleidsopties om de inzameling te verbeteren, zoals een statiegeldverplichting voor sap- en zuivelflessen en een innameplicht voor verkooppunten, ook als die niet zoals supermarkten over een innamemachine beschikken. Ook verhoging van het statiegeldbedrag en de invoering van een duidelijk Europees of meertalig statiegeldlogo zijn het overwegen waard.

Het aandeel plastic flesje en blikjes in het zwerfafval is sinds de invoering van het statiegeld aanzienlijk verminderd, zo laat het evaluatierapport zien. Wel is de daling in plastic flessen veel minder dan bij blikjes, waarbij mee kan spelen dat op sap- en zuivelplastic (anders dan op frisdrank) nog steeds geen statiegeld zit. Zuivel heeft een relatief groot aandeel: 12,4 procent van alle verpakkingen, zo blijkt uit cijfers van Verpact, de organisatie die namens producenten en importeurs verantwoordelijk is voor de inzameling. Verder constateren de onderzoekers dat het huidige statiegeldsysteem leidt tot meer recycling van blikjes en flesjes, met nog (beperkt) ruimte voor extra milieuwinst.

Een eventueel verschuivingseffect (bijvoorbeeld naar statiegeldloze kartonverpakkingen) is op dit moment moeilijk te kwantificeren, blijkt uit het rapport. Een ander neveneffect van statiegeld is dat afvalbakken en -zakken worden opengemaakt om lege flesjes en blikjes te zoeken. Uit de ‘Nationale Prullenbakkenteldag’, een ééndaagse telling georganiseerd door de Plastic Soup Surfer en Zwerfinator op 3 november 2024, bleek dat het openbreken van afvalbakken vooral een probleem is in grote steden, met name in Amsterdam en beperkter in Utrecht.

Inzamelingsdoelstelling

De wettelijke inzameldoelstelling, volgens het Besluit beheer verpakkingen (Bbv) uit 2014, bedraagt 90 procent van álle plastic flessen en blikjes, dus inclusief die nu uitgezonderd zijn van statiegeld, zoals sap-en zuivelplastic, gemeten in gewicht (dus niet in aantal). Een deel hiervan mag afkomstig zijn van de gemeentelijke PMD-inzameling: maximaal 5 procent van de flesjes en 10 procent van de blikjes. Het werkelijk behaalde inzamelpercentage bedraagt (over 2024) 78 procent voor flessen en 82 procent voor blikjes. De conclusie is dan ook dat de in het Bbv vastgelegde inzameldoelstellingen voor kunststof flessen en blikjes beide nog niet gehaald zijn. De onderzoekers schetsen verschillende beleidsopties om de inzameling te verbeteren, maar dan wel binnen de mogelijkheden van (verwachte) wet- en regelgeving.

Juridisch kader

In een apart hoofdstuk bespreken Marlon Boeve en Chris Backes hoe onze statiegeldwetgeving (het Besluit beheer verpakkingen) zich verhoudt tot ander nationaal recht (in het bijzonder het Besluit regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid) en tot actuele en toekomstige Europese regelgeving. Het juridische kader is medebepalend voor de beleidsopties.

Het huidige EU-recht verplicht niet expliciet tot de invoering van een nationale statiegeldregeling; dat is een nationale beleidskeuze. Wel bevat de Single-use plastics (ofwel SUP)-richtlijn doelstellingen voor gescheiden inzameling van plastic flessen, waarbij voor 2029 een percentage van 90 procent geldt net als in de Bbv (over blikjes zegt de SUP-richtlijn niets). Maar dat verandert met de inwerkingtreding van de Verordening betreffende verpakkingen en verpakkingsafval (Packaging and Packaging Waste Regulation, PPWR) in 2026, waarvan de belangrijkste verplichtingen zullen gelden vanaf 2029. De PPWR brengt nieuwe verplichtingen ten aanzien van de gescheiden inzameling en statiegeldsystemen voor kunststof drankflessen (inclusief sap) en metalen drankverpakkingen. Maar ook hier gelden weer allerlei uitzonderingen, zoals voor 'melk en zuivelproducten', waarbij (nog) niet geheel duidelijk is welke mogelijkheden een lidstaat heeft om hiervoor zelfstandig statiegeld in te voeren zonder dat dit als ongeoorloofde, handelsbeperkende maatregel zou gelden. 

Beleidsopties

Er liggen nog voldoende kansen om de inzameling verder te verbeteren. Het rapport schetst zeven beleidsopties, rekening houdend met wet- en regelgeving en mogelijke neveneffecten, waaronder deze: 

• Het ministerie van I&W kan overwegen om sappen alsnog op te nemen in de statiegeldverplichting, aldus één van de mogelijke maatregelen om aan de wettelijke doelstelling te voldoen. Europeesrechtelijk bestaat die verplichting nu niet, maar dat verandert vanaf 2029, dus ligt het voor de hand om dit alvast in te voeren. 
• Ook statiegeld op zuivelverpakkingen is het overwegen waard, gezien het relatief grote aandeel in de totale stroom verpakkingen. Zuivel is destijds uitgezonderd omdat dit tot problemen met betrekking tot hygiëne kon leiden, maar ervaringen tot nu toe wijzen daar niet op, en het zou Verpact helpen om de inzameldoelstelling te behalen. Vanaf 2029 moeten conform de PPWR sommige zuivelproducten in beginsel onder het statiegeldsysteem vallen, en "voor andere zuivelproducten lijkt het toegestaan om deze ook onder het statiegeldsysteem te laten vallen", zo houden de onderzoekers een juridische slag om de arm.
• Lege statiegeldverpakkingen kunnen momenteel op een beperkt aantal locaties worden ingeleverd tegen terugbetaling, vooral in supermarkten met een RVM, maar veel verkooppunten (zoals kiosken, bouwmarkten en pretparken) zijn niet verplicht om lege verpakkingen in te nemen en doen dit ook zeer beperkt. Een innameplicht voor verkooppunten kan bijdragen aan extra inname en daarmee aan het behalen van de inzameldoelstelling en een verdere reductie van het zwerfafval. Zo'n innameplicht is tevens in lijn met de PPWR, schrijven de onderzoekers. 
• Uit het consumentenonderzoek, uitgevoerd onder duizend Nederlanders, blijkt dat de hoogte van het statiegeld voor bepaalde groepen onvoldoende prikkel vormt om lege verpakkingen in te leveren: 8 procent geeft aan dat het huidige statiegeldbedrag te laag is. Verhoging van het statiegeldbedrag kan dus bijdragen aan hogere inzamelpercentages. Het heeft echter ook nadelen, zoals een groter risico op fraude en een grotere prikkel voor het openbreken van prullenbakken.

Het volledige rapport (CE Delft)