Doordalen of doorbreken? Inzicht in de bestuurlijke uitdagingen voor bodemdaling in Nederlandse veengebieden

10 meter – dat is de haast surrealistische hoeveelheid waarmee Nederlandse veengebieden in 1000 jaar zijn gedaald door menselijk toedoen. Door de jaren heen heeft dit allerlei problemen veroorzaakt. “Van broeikasgasemissies tot scheuren in gebouwen en een toenemend overstromingsrisico – het probleem van bodemdaling heeft serieuze aandacht nodig”, zegt Mandy van den Ende, hoofdauteur van een nieuw artikel gepubliceerd in Environmental Science and Policy. Gebaseerd op gedegen empirisch onderzoek identificeert het artikel een aantal belangrijke uitdagingen voor de sturing (ook wel governance genoemd) van bodemdaling in veengebieden en geeft suggesties voor alternatieve sturingsaanpakken.

De Nederlandse veengebieden, vereeuwigd in de vroege werken van Vincent van Gogh, verspreiden zich over het westen en noorden van Nederland. Bodemdaling in het landelijk gebied is het gevolg van verlaging van het grondwaterpeil ten behoeve van de landbouw. Naast bodemdaling leidt dit tot broeikasgasuitstoot, droogte en biodiversiteitsverlies. In bebouwd gebied zorgt het gewicht van gebouwen en infrastructuur op slappe veengrond voor verzakking en economische schade.

Wicked problemen

Wat weerhoudt Nederland ervan bodemdaling in veengebieden adequaat aan te pakken? “Simpelweg, nalatig bestuur”, zegt Van den Ende, promovendus aan het Copernicus Instituut voor Duurzame Ontwikkeling van de Universiteit Utrecht. Dit is ook de laatste keer dat ze het woord ‘simpel’ gebruikt, omdat Van den Ende en haar collega’s bodemdaling typeren als een ‘wicked problem’ (vertaling: gemeen probleem) vanwege het complexe, onzekere en ambigue karakter ervan. Van den Ende en medeauteurs Dries Hegger, Heleen Mees en Peter Driessen bespreken in hun onderzoek een aantal bestuurlijke uitdagingen voor wicked problems en illustreren deze aan de hand van de bodemdaling casus.

Het probleem breed formuleren. “Allereerst is er niet één probleem definitie van bodemdaling”, benadrukt Van den Ende. Overheden, boeren en burgers kunnen verschillende perspectieven hebben op de aard van het probleem en de oorzaken ervan. “Het punt is dat de keuze voor een bepaalde probleemdefinitie enorm bepalend is voor welk type oplossingen beschikbaar zijn”. Dit is duidelijk het geval bij bodemdaling, dat in het maatschappelijk debat vooral gepresenteerd wordt als een waterbeheerprobleem dat met technische maatregelen kan worden opgelost. Het is belangrijk om te voorkomen dat slechts één dominant frame wordt gebruikt, omdat dit geen recht doet aan de complexiteit van het vraagstuk. “Bodemdaling is óók een probleem van biodiversiteit, waterveiligheid, wonen, infrastructuur en niet-duurzaam landgebruik. Het omarmen van meerdere frames is essentieel om de beschikbare oplossingsruimte voor bodemdaling te vergroten”.

Het punt is dat de keuze voor een bepaalde probleemdefinitie enorm bepalend is voor welk type oplossingen beschikbaar zijn

Het coördineren van actie door diverse bestuursniveaus en beleidsdomeinen. Bodemdaling leidt tot negatieve effecten op meerdere niveaus: van schade aan huizen en infrastructuur tot een verhoogd risico op overstromingen en klimaatverandering. Het probleem doorsnijdt ook traditionele beleidsdomeinen zoals openbare ruimte, wonen, natuur, landbouw en water. “Omdat er vaak geen formele verantwoordelijkheden zijn toebedeeld is het een enorme uitdaging om een (samenhangende) aanpak op meerdere overheidsniveaus en door meerdere beleidsdomeinen te organiseren”, zegt Van den Ende.

Handelen ondanks inherente onzekerheden. “Zelfs al zouden verantwoordelijkheden duidelijk zijn”, vervolgt Van den Ende, “is een adequate aanpak niet vanzelfsprekend vanwege een gebrek aan kennis”. Uit het onderzoek bleek dat de traditionele manier van op bewijs gebaseerde besluitvorming niet past bij de inherente onzekerheid over oorzaken, gevolgen en de effectiviteit van maatregelen. “En dan, om het nog complexer te maken, vindt alles plaats in een context van een onzekere toekomst”.

De rol van de wetenschap. “Een logisch antwoord op onzekerheid zou zijn om meer kennis te produceren. Maar zelfs het meest overtuigende wetenschappelijke bewijs is niet altijd doorslaggevend bij het formuleren van beleid”, legt Van den Ende uit. “Besluitvorming over wicked problems is immers vooral gebaseerd op waarden”. De auteurs pleiten er daarom voor om af te stappen van de traditionele rol van de wetenschap van ‘speaking truth to power’ naar een vorm van co-creatie. “Dit brengt wel weer een andere uitdaging met zich mee, namelijk het actief betrekken van ondervertegenwoordigde belanghebbenden”.

Een logisch antwoord op onzekerheid zou zijn om meer kennis te produceren. Maar zelfs het meest overtuigende wetenschappelijke bewijs is niet altijd doorslaggevend bij het formuleren van beleid

Van doodlopende wegen naar wegen vooruit

Vanwege deze hardnekkige uitdagingen blijven wicked problems vaak lang genoeg bestaan om zich te kunnen ontwikkelen tot ‘kruipende crises’. Een kruipende crisis is een wicked problem waarvan het dreigingspotentieel gestaag toeneemt. “Het incrementele karakter zorgt ervoor dat kruipende crises door de samenleving niet als urgent worden ervaren”, legt Van den Ende uit. “De uitdaging is dan ook om signalen van een kruipende crisis te herkennen voordat deze losbarst.”

Op basis van de inzichten uit dit onderzoek gaan Van den Ende en haar collega’s de komende jaren de geschiktheid van drie alternatieve sturingsaanpakken onderzoeken. “Het helpt dat er duizenden redenen zijn om het bestuur van wicked problems beter te organiseren. In het geval van bodemdaling gaat het niet alleen om het behoud van het veenlandschap, maar ook om het verlagen van de economische schade, het minimaliseren van overstromingsrisico’s, het verminderen van broeikasgasemissies, het verbeteren van de biodiversiteit, het verduurzamen van de landbouw en nog veel meer.”