Ambtenaren en overheidsjuristen: luister eens naar elkaar

Beleidsmakers, budgethouders, wethouders én overheidsjuristen leven vaak in totaal verschillende werelden, waardoor ze nogal eens vergeten dat ze uiteindelijk hetzelfde nastreven: een betere overheid voor iedereen. Als al die kennis – economisch, bestuurskundig, politiek én juridisch – vanaf het begin al aan één tafel zit, levert dat meer efficiëntie, een betere dienstverlening, kortom, een veel beter resultaat op, voor iedereen. Goed samenwerken met een andere overheid of derde partij begint met goed samenwerken onderling. 

Overheden pakken vaak de handschoen op. Zo is het takenpakket van gemeenten de afgelopen jaren gigantisch geworden. Binnen de bestaande constructies is er vaak simpelweg geen capaciteit voor, bijvoorbeeld, de organisatie van afvalinzameling of ICT. Om die reden zochten gemeenten al langer de samenwerking op; hetzij met andere overheden, hetzij met private partijen die middels een aanbesteding worden gecontracteerd. En daar zie ik vrijwel altijd op dezelfde twee punten wrijving ontstaan.

Legitimiteit

Ten eerste is daar het legitimiteitsprobleem; de wrijving die ontstaat wanneer een overheidstaak via een aanbesteding of via samenwerking met andere overheden op afstand wordt gezet. Je hebt als college van B&W of gedeputeerde staten een verantwoordelijkheid richting de burger, maar hoe houd je het proces transparant en hoe verklaar je eventuele onverwachte kosten?

Aan de basis van scepsis ligt vaak angst voor verlies van het individuele bestaansrecht.

Maar ook als daar oplossingen voor gevonden worden, komen we uit bij het tweede punt van wrijving: daar waar de samenwerking raakt aan scepsis over de gevolgen voor de spelers. Bij aanbestedingen speelt veel op de achtergrond. Vaak ontbreekt vertrouwen tussen partijen. Ook samenwerking wordt veelal vertaald als een voorbode van een gemeentelijke herindeling. Ik kan me nog herinneren hoe de gemoederen hoog opliepen toen Vught, waar ik vandaan kom, mogelijk zou worden opgeslokt door ’s-Hertogenbosch. Het riep vragen op als: “Kunnen we nog wel voldoende de Vughtse belangen behartigen?”, of, kleiner: “Kunnen we dan nog wel onze eigen carnaval vieren?”. Aan de basis van die scepsis ligt dus vaak angst voor verlies van het individuele bestaansrecht.

Voor juristen is dit belangrijk om te beseffen. In de totstandkoming van nieuwe bestuurlijke samenwerkingsvormen kunnen zij een verhelderende, begeleidende en bovenal creërende rol vervullen. Maar daarvoor het is noodzakelijk dat hun rol allereerst opnieuw gedefinieerd wordt – niet in de laatste plaats door henzelf.

Huisvuil

In ons dagelijks leven hebben we continu te maken met samenwerkingsverbanden van overheden; als het goed is, zonder dat we dat merken. Mijn gemeentelijke belasting wordt geïnd door BghU: belastingsamenwerking gemeenten & hoogheemraadschap Utrecht. Woon je in Zeist, dan is bijvoorbeeld het feit dat je huisvuil op maandag wordt opgehaald te danken aan een samenwerking van zes gemeenten binnen het Reinigingsbedrijf Midden Nederland.

Bij samenwerkingen is vaak van tevoren niet goed nagedacht over de juridische vormgeving ervan, en al helemaal niet over de afwikkeling.

Door kleine budgetten, schaalvergroting of het ontbreken van specifieke kennis wordt er bovendien in meer en meer overheidstaken samengewerkt. Dat is ook zichtbaar bij waterschappen, provincies en zelfstandige bestuursorganen. Zelfs de troonrede wijdde dit jaar een hele paragraaf aan hoe bij de uitdagingen voor onder meer zorg, energie en veiligheid, bestuurlijke samenwerking een must is. Dat is echt uniek.

Ik zeg niet voor niets hierboven dat wij als burgers niets merken van al die bestuurlijke samenwerkingen – als het goed is. Want wat ik vaak zie gebeuren, is dat er bij een samenwerking van tevoren niet goed is nagedacht over de juridische vormgeving ervan, en al helemaal niet over de afwikkeling mocht het tot een scheiding komen. Ambtenaren raken gefrustreerd door zaken die buiten hun invloed liggen en de burger betaalt de prijs, in letterlijke zin of doordat de kwaliteit van de dienstverlening achteruit holt. Het afval blijft op straat liggen; er wordt bij gladheid niet gestrooid; in vijf gemeentes zijn er problemen met de ICT-voorziening; mensen worden niet geholpen.

De individuele belangen van ‘jouw’ overheid komen misschien niet overeen met de belangen van de overheid waarmee je gaat samenwerken.

Watertrappelen

Als ambtenaar die met samenwerking te maken krijgt, kun je nogal eens het gevoel krijgen dat je in het diepe wordt gegooid. Sink or swim. Maar als je niet (goed) kan zwemmen, ben je maar wat aan watertrappelen en ga je af en toe kopje onder. Dit kan voorkomen worden door bewustzijn te krijgen over allereerst het waarom van de samenwerking en van de jurist te verwachten dat hij of zij bij het hoe niet alleen een go/no-go geeft, maar vanaf het eerste startpunt coachend meebeweegt. Dat vraagt om proactieve juristen die weten wanneer ze input moeten leveren op essentiële keuzemomenten – dus niet alleen wanneer er getoetst moet worden, maar vanaf de allereerste drafts, wanneer ze de consequenties van bepaalde keuzes nog kunnen overzien.  

Ambtenaren, zowel juristen als niet-juristen, moeten begrip hebben voor de context waarin ze functioneren. Dat betekent ook dat je erop alert bent dat de individuele belangen van ‘jouw’ overheid misschien niet overeenkomen met de belangen van de overheid waarmee je gaat samenwerken. Omgekeerd vraagt het van beleidsmedewerker dat hij of zij zich beter bewust wordt van de wisselwerking met juristen. Waar de beleidsmedewerker bepaalde regeltjes ‘gedoe’ vindt, zijn ze voor de jurist juist logische afspraken. Voor een jurist zijn bijvoorbeeld aanbestedingsregels geen obstakels, maar veelal noodzakelijk om vriendjespolitiek te voorkomen, en uiteindelijk de beste prijs en kwaliteit voor de burger te waarborgen.  

Werelden

Maar je kunt de regels niet begrijpen zonder te weten waarom die regels er zijn. Ook om die reden hebben wij de masterclass ‘Samenwerking tussen lokale en regionale overheden’ opgezet: we willen ambtenaren, zoals beleidsmedewerkers en directeuren, meer inzicht geven in de juridische context, en we willen juristen meer bijbrengen over hoe de verschillende rechtsgebieden binnen samenwerkingsverbanden op elkaar inwerken en hoe de verschillende voorwaarden geïnterpreteerd moeten worden.

De medewerkers hebben al een sprint naar de finish getrokken, maar de jurist fluit ze terug naar het startschot.

Bestuurlijke samenwerkingsplannen ontstaan nog te weinig aan de tafel waar ook de jurist aan zit. Die plannen ontwikkelen zich veelal bij portefeuillehouders, beleidsmakers, die de betrokkenheid van een financieel persoon als een logische eerste zet ervaren. De daadwerkelijke juridische optuiging komt pas in een veel later stadium. Het gevolg is vaak dat er heel veel keuzes zijn gemaakt die moeilijk om te keren zijn. De medewerkers hebben al een sprint naar de finish getrokken, maar de jurist fluit ze terug naar het startschot. Zonde, want dit frustreert alle betrokken partijen. Laten we afstappen van het: “O ja, dit moet nog even langs de juridische afdeling”, en toewerken naar een: “Stuur jij de uitnodiging naar de jurist zodat we samen een conceptversie kunnen opstellen?”. Een effectieve samenwerking met een andere organisatie, vraagt allereerst om een goede samenwerking binnen de eigen gelederen.

---

Willem Janssen is Universitair Docent & Onderzoeker bij het departement Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht, en tevens verbonden als onderzoeker aan het Public Procurement Research Centre. Hij specialiseert zich in het Europees en nationaal aanbestedingsrecht en promoveerde onlangs op het thema samenwerking tussen lokale en regionale overheden. 

In februari 2019 start een nieuwe editie van de masterclass ‘Samenwerking tussen lokale en regionale overheden’, waarin de belangrijkste handvatten voor succesvolle samenwerking centraal staan. Willem Janssen is als programmacoördinator bij deze masterclass betrokken. Meer weten over het programma? Klik hier.