Algemene Bestuursdienst moet zichtbaarder en strategischer worden

De Algemene Bestuursdienst (ABD) moet zichtbaarder en strategischer worden. Dat concluderen onderzoekers van de Universiteit Utrecht onder leiding van prof. dr. Mirko Noordegraaf. Zij deden in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken onderzoek naar het stelsel en het bureau Algemene Bestuursdienst, de verzameling van ongeveer 1.400 ambtelijke (top)managers van de rijksoverheid.
De ABD is vooral uitvoerend actief met vacaturevervulling en benadrukt vrij dwingend het belang van mobiliteit. Daarbij heeft de ABD weinig inzicht in en zeggenschap over het functioneren van ambtelijke managers bij de respectievelijke ministeries. Dat staat op gespannen voet met de wensen rond ambtelijk vakmanschap, inhoudelijke kennis en krachtige aansturing van het ambtenarenapparaat, met oog voor maatschappelijke opgaven. Het voedt ook politieke en maatschappelijke zorgen. Bij negatieve beeldvorming rond ogenschijnlijk politieke benoemingen, onvolledig geïnformeerde ministers of het onderzoek naar de Toeslagenaffaire, blijft de dienst opvallend stil.
In hun rapport Kwaliteit van mobiliteit doen de onderzoekers een reeks van concrete aanbevelingen om daar verbetering in te brengen – aanbevelingen voor alle bij de ABD betrokken partijen, van het Ministerie van Binnenlandse Zaken via secretarissen-generaal van ministeries tot de Tweede Kamer. Het kabinet onderschrijft de conclusies van het rapport.
Structurele problemen in de ambtelijke top?
Aanleiding voor het onderzoek naar het functioneren van de ABD was de motie Lodders c.s. in de Tweede Kamer, waarin de regering wordt verzocht het functioneren van de ambtelijke top te onderzoeken en daarbij specifiek aandacht te besteden aan ‘het voorkomen dat slecht-functionerende ambtenaren elders binnen de overheid een plek krijgen’. Een aantal incidenten bij onder meer de Belastingdienst en het ministerie van Justitie waren de directe aanleiding. De Tweede Kamer wilde weten of er sprake is van structurele problemen in de ambtelijke top van het rijk.
De verwachtingen zijn hoger dan wat de ABD kan bieden
Het ABD-stelsel heeft veel positieve effecten voor de Rijksoverheid, stellen de onderzoekers en adviseurs van USBO advies in Kwaliteit van mobiliteit. (Top)ambtelijke vacatures worden vervuld, werving & selectie is geprofessionaliseerd en er wordt aan competenties, ontwikkeling en beoordeling van topambtenaren gewerkt. De ambtelijke top is in beweging en de mobiliteit voorkomt te lang zittende ambtelijke managers. De genderbalans is meer en meer gerealiseerd.
De onderzoekers relativeren dat er sprake zou zijn van een gesloten ‘ambtenarencarrousel’, van gegarandeerde doorbenoemingen of het ‘stallen’ van ambtenaren bij onvoldoende functioneren.
Zij stellen wel vast dat de ABD kwetsbaarheden kent:
- Management development-aanpak. Het ABD-stelsel is vooral operationeel. Het loopbaanmodel leidt tot de gewenste mobiliteit maar wordt te strikt toegepast. Voor de buitenwereld is het ABD-stelsel niet inzichtelijk.
- Leidende topambtenaren. De onderbouwing van de match tussen persoon en positie is te weinig zichtbaar. Er is te weinig zicht op het functioneren van ambtelijk management.
- Beroepsgroep. De ABD draagt bij aan professionele, apolitieke benoemingen. Ondanks in- en uitstroom maakt de beroepsgroep wel een gesloten, ‘Haagse’ indruk.
- Samenwerking en kwaliteit. Er is in het ABD-stelsel te weinig oog voor precaire managementsposities. Het politiek-ambtelijke samenspel maakt het functioneren politieker en complexer. De verwachtingen van het ABD-stelsel zijn hoger dan wat het kan bieden.
Daarnaast stellen de onderzoekers dat de ABD te weinig strategisch is. Het stelsel wordt te weinig gekoppeld aan het functioneren van de ambtelijke toppen van de Rijksoverheid. Teveel blijft impliciet, signalen aangaande het functioneren van topambtenaren dringen onvoldoende door. De zichtbare bijdrage aan de kwaliteit van de Rijksoverheid is beperkt.
‘De ABD moet echt strategischer gaan handelen,’ zegt projectleider Mirko Noordegraaf. ‘Meer gaan signaleren, meer verbinding zoeken met de Tweede Kamer, meer weerwoord geven op negatieve beeldvorming. De dienst opereert nu te veel als uitvoerder van dwingende richtlijnen en procedures voor mobiliteit. Mobiliteit is belangrijk, maar dan wel met mate. De gemiddelde zittingstijd van een topambtenaar is nu 4,3 jaar – ongeveer net zolang als die van een kabinet. Dat heeft ook nadelige gevolgen voor de kwaliteit van het werk van de (top)ambtenaren, zeker als het zicht daarop beperkt is. De ABD kan meer gaan staan voor de kwaliteit van ambtelijk management.’
Mobiliteit is belangrijk, maar dan wel met mate.
Aanbevelingen: acties voor meerdere partijen
Hoe kan de ABD een strategisch stelsel worden dat wel voldoet aan de verwachtingen? De onderzoekers roepen met hun concrete aanbevelingen vijf verschillende partijen op om tot actie over te gaan.
- Bureau ABD:
- Steek werving en selectie minder persoonsgericht en meer opgavegericht in.
- Zorg voor structurele signalering van kwaliteit ambtelijk management.
- Verduidelijk activiteiten en effect daarvan naar politiek en buitenwereld. - Ministerie van Binnenlandse Zaken:
- Hanteer een zorgvuldige groeistrategie.
- Versterk de positie van Bureau ABD binnen de Rijksoverheid.
- Breng het ABD-stelsel beter in politieke debat in. - Overleg Secretarissen-Generaal:
- Versterk de kwaliteit van de ambtelijke dienst via het ABD-stelsel.
- Profileer en equipeer Bureau ABD als strategische entiteit.
- Zorg voor tijdige signalering van problemen in functioneren topambtelijk management. - Kabinet:
- Bescherm en borg de benoemingsprocedures.
- Houd minder strikt vast aan het 3-5-7 loopbaanmodel.
- Ga meer ontspannen om met politiek-ambtelijke samenspel en communicatie. - Tweede Kamer:
- Organiseer in de Vaste Kamercommissie BZK periodiek briefings over de ABD.
- Organiseer structurele afstemming met de directeur-generaal van de ABD.
- Sta open voor meer ontspannen politiek-ambtelijk samenspel.
Onderzoeksteam
Het onderzoeksteam van USBO advies bestond uit prof. dr. Mirko Noordegraaf (projectleider), dr. Marie-Jeanne Schiffelers (uitvoerend projectleider), dr. Jasmijn van Harten (onderzoeker), Erik-Jan van Dorp MSc (junior-onderzoeker) en Merbel Slothouwer (onderzoeksassistent).
Dit team werd bijgestaan door een expertteam van de Universiteit Utrecht, bestaande uit prof. dr. Paul 't Hart, prof. dr. Mark Bovens en prof. dr. Lars Tummers.
Externe begeleidingscommissie
Het onderzoek is begeleid door een externe commissie, bestaande uit onafhankelijke derden uit politiek/bestuur, bedrijfsleven en wetenschap. Deze commissie bestond uit:
Andrée van Es (voorzitter), o.a. voormalig lid Tweede Kamer, directeur-generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties en wethouder; Hilde Garssen, Chief People Officer en lid Raad van Bestuur van KPN en Zeger van der Wal, hoogleraar Bestuurskunde (Universiteit Leiden).
De begeleidingscommissie hield toezicht op de uitvoering van het onderzoek volgens het onderzoeksplan en heeft toegezien op de kwaliteit van de gebruikte methoden en het geleverde resultaat.
Contact
Heeft u vragen over dit onderzoek? Neem dan contact op met de projectleider, prof. dr. Mirko Noordegraaf, m.noordegraaf@uu.nl.
Meer informatie
Meer weten? Lees het volledige rapport, de samenvatting of bekijk de infographic.