Promotie: Arming Europe – Defence-Industrial Policymaking under the Dual Constitution of the European Union

De Europese Unie (EU) en haar lidstaten staan al geruime tijd onder grote druk om hun militaire capaciteiten te versterken, met de Russische inval in Oekraïne begin 2022 als nieuwste aanleiding. De EU wil daarom haar defensie-industrie versterken, met de ambitie om strategisch autonoom te worden op defensiegebied. In zijn proefschrift analyseert Bram Vroege – juridisch onderzoeker EU-recht verbonden aan het UU Centre for Public Procurement – hoe de Europese Commissie dit doel in de periode 2016-2023 probeerde te bereiken. De focus hierbij lag, volgens het Europees Defensie Actie Plan (EDAP) uit 2016, op het versterken van industriesamenwerking, door een combinatie van subsidieverstrekking en liberalisering van de regels voor interstatelijke wapenhandel. Maar in de praktijk komt samenwerking hooguit van de grond tussen kleinere coalities van lidstaten die op ad-hocbasis met elkaar samenwerken. 

Binnen de EU is, op basis van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU), een tweeledig bestuursstelsel gecreëerd. Dit stelsel kent een supranationaal deel, aangestuurd door de Europese Commissie, en een intergouvernementeel deel, aangestuurd door de Europese Raad. Het intergouvernementele deel is gericht op een meer vrijwillige en minder gejuridiseerde samenwerking tussen lidstaten. Het verkennen van de grenzen en dwarsverbanden tussen deze twee delen van de constitutie van de EU loopt als een rode draad door het proefschrift.

Het EDAP is door de Europese Commissie gelanceerd om de integratie en ontwikkeling van de EU-defensieindustrie te stimuleren, maar de uiteindelijke bevoegdheid om het EU-defensiebeleid te bepalen ligt bij de Europese Raad en het Europees Defensieagentschap (EDA). Door de Europese Raad – die uit vertegenwoordigers van de lidstaten bestaat – bevoegd te maken, wordt de politieke zeggenschap van de lidstaten op het gebied van defensie beschermd tegen supranationale inmenging. 

Samenwerking tussen lidstaten

Samenwerking wordt bemoeilijkt door een gebrek aan concrete gezamenlijke militaire doelstellingen over de invulling van ‘strategische autonomie’. Ook vereist samenwerking in de wapenproductie dat landen overeenstemming bereiken – op militaire en ethische gronden – over de eventuele derde landen (buiten de EU) waaraan deze wapens geleverd mogen worden. Er is een gebrek aan gezamenlijke wetgeving en beleid voor wapenexport, en ook aan gedeelde militair-ethische overtuigingen: de vraag of wapenleveranties mogelijk bijdragen aan het begaan van oorlogsmisdrijven volgens internationaal humanitair recht. Het beleid van EU-lidstaten voor het beoordelen van aanvragen voor wapenexportvergunningen wordt nu goeddeels nationaal bepaald. 

Europese Commissie heeft een beperkt mandaat

Uit het onderzoek blijkt dat de EU-Verdragen de bewegingsruimte van de Commissie op defensiegebied flink beperken. De Commissie moet zich primair richten op vrijhandel en economische groei. De wapenindustrie vereist echter een aanpak waarin andere publiek belangen centraal staan, die primair onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen. Door verdeeldheid onder de lidstaten ontbreekt het aan duidelijke militaire doelstellingen op EU-niveau, die essentieel zijn om de industrie richting te geven.

Afwijkend wapenexportbeleid leidt tot conflicten

Ook vraagt Vroege aandacht voor het gebrek aan eenduidige regels over de wapenhandel met niet-lidstaten. Lidstaten die samen wapens willen maken, moeten het eens zijn over eventuele levering daarvan aan landen buiten de EU. Maar nu maken de lidstaten grotendeels hun eigen afwegingen. Dit leidt tot strategische onenigheid, bijvoorbeeld over het risico op conflictescalatie. Ook leidt dit tot ethische onenigheid, over de vraag of afnemers genoeg doen om burgerslachtoffers te beperken. Het gebrek aan eenduidige regels tast daarmee de leveringszekerheid aan en bedreigt de kernwaarden die de EU op grond van de EU-Verdragen moet nastreven.

Collectieve financiering zonder collectieve baten

Om toch samenwerking te stimuleren, subsidieert de EU nu vooral ad hoc-projecten opgezet door groepjes van lidstaten. Het hiervoor gebruikte geld komt uit de ‘grote pot’ van het EU-budget waaraan alle 27 lidstaten bijdragen. Maar de wapensystemen die daarmee worden ontwikkeld, komen niet per se ten bate van de collectieve veiligheid. Een werkelijk collectieve veiligheidsvisie ontbreekt immers en door exportregels kunnen lidstaten gehinderd worden in het bewapenen van hun bondgenoten.

Aanbeveling: verduidelijk ambities en harmoniseer exportregels

Volgens Vroege is het tijd om de strategische ambities van de EU te verduidelijken en de regels voor de Europese wapenhandel te herzien. Pas dan kan de EU toewerken naar een sterke defensie-industrie die haar doelen en waarden ondersteunt.