Wanneer is er sprake van oneigenlijke druk?
In opdracht van de gemeente Rotterdam deden Leonie Heres en Clara Bovens van de Universiteit Utrecht onderzoek naar ‘oneigenlijke druk’ – een fenomeen dat zich voor kan doen in afhankelijkheidsrelaties tussen opdrachtgevers en uitvoerders. Ambtenaren of onderzoekers hebben soms het gevoel door de politiek of opdrachtgevers onder druk gezet te worden en zien zich voor morele dilemma’s geplaatst. Ook bij de ‘buikpijn’ die ambtenaren van de Belastingdienst ervoeren bij het uitvoeren van de Toeslagenwet lijkt politiek-bestuurlijke druk een rol te hebben gespeeld. Er moet meer ruimte komen om met elkaar te spreken over ieders rol en verantwoordelijkheden, en welke grenzen daaraan zitten, zeggen de onderzoekers. In het rapport Spanningen in het grijs doen zij concrete aanbevelingen voor beleid, bestuurders, topambtenaren en medewerkers.
Kijk voor een samenvatting van het onderzoeksrapport naar de kennisclip aan het einde van deze pagina.
Spanningen in het grijs
Leonie Heres en Clara Bovens schreven het rapport Spanningen in het grijs. Over de conceptualisering en operationalisering van oneigenlijke druk in de politiek-ambtelijke omgeving in opdracht van de gemeente Rotterdam. Het onderzoek laat zich echter eenvoudig vertalen naar andere contexten waarin zich de bijzondere, spanningsvolle afhankelijkheidsrelaties tussen principaal-agent voordoet, oftewel tussen opdrachtgever en uitvoerder. Veel publieke organisaties kennen dergelijke spanningen in afhankelijkheidsrelaties.
Een bekend voorbeeld waarin deze oneigenlijke druk zichtbaar werd voor de buitenwereld is de ‘WODC affaire’, waarin onderzoekers onder druk van het Ministerie van Justitie en Veiligheid gevraagd werd onwelgevallige passages in een ‘onafhankelijk onderzoek’ anders te formuleren. Maar ook het RIVM dat zichtbaar worstelt met de dilemma’s in de onafhankelijke, wetenschappelijke bijdrage aan de bestrijding van corona – onder druk van het maatschappelijk debat en de politieke besluitvorming- roept vragen op.
Leonie Heres: ‘Tijdens een debat in de Tweede Kamer werd Diederik Gommers (voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Intensive Care) gebeld door een ambtenaar van het ministerie van VWS of hij extra bedden op de IC-afdelingen kon toezeggen, zodat minister Hugo de Jonge dat nog tijdens het debat aan de kamer kon beloven. Terwijl hij dat ook niet wist en geen invloed had op beschikbare ic-bedden. Daar zie je een vorm van druk ontstaan die het kritisch bekijken waard is.’
We spraken met Leonie Heres en Kim Loyens, beiden verbonden aan het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) en met expertise op het gebied van integriteit en oneigenlijke druk.
Wat is oneigenlijke druk en hoe herken je het?
In het rapport Spanningen in het grijs formuleren Heres en Bovens vier essentiële criteria voor oneigenlijke druk:
Er is sprake van een principaal-agent relatie anders dan de reguliere werkgever-werknemer relatie.
Er is sprake van druk als er met kracht geprobeerd wordt invloed uit te oefenen op de besluitvorming of gedrag van een ander.
De inhoud van de boodschap én de inzet van middelen zijn oneigenlijk.
De uitgeoefende druk wordt door de bredere sociaal-professionele omgeving (h)erkend als strijdig met algemeen geldende omgangsnormen en de specifieke rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de betrokken partijen.
Heres licht toe: ‘Niet iedere vorm van druk is oneigenlijk en niet ieder geval van oneigenlijke druk is even ernstig of verwijtbaar. In ons rapport maken we daarom onderscheid tussen oneigenlijke druk en andere vormen van druk zoals onbehoorlijke en onhoudbare druk én stellen we een aantal vragen die kunnen helpen om de ernst van oneigenlijke druk te duiden.
Oneigenlijke druk kenmerkt zich vooral doordat niet alleen het verzoek of de opdracht zélf oneigenlijk is, maar ook in de manier waarop het wordt geuit grenzen worden overschreden –bijvoorbeeld omdat het gepaard gaat met gescheld en intimidatie, of omdat het ‘subtiel’ in verband wordt gebracht met iemands carrièremogelijkheden.
Bewustwording is al een vorm van preventie. Als het een naam heeft, komt het makkelijker op de agenda.
Duidelijker vocabulaire hebben voor het omschrijven van wat er aan de hand is, is al een deel van de oplossing, vindt Heres: ‘Als we er een naam voor hebben, weten we het beter te herkennen. Met de juiste begrippen kun je het juiste gesprek voeren. Hebben we een integriteitsprobleem, een rollenprobleem – of allebei? Daaruit vloeit dan ook de mogelijke oplossing voort.’
‘De bewustwording is belangrijk,’ vult Kim Loyens aan. ‘Het moet bespreekbaar gemaakt worden binnen organisaties – dat is al een vorm van preventie. Als het een naam heeft – dat weten we uit integriteitsonderzoek – dan krijgt het ook een plek, komt het makkelijker op de agenda binnen een organisatie.’
‘De politiek kan druk uitoefenen, maar topambtenaren hebben ook nog invloed op de carrière van hun medewerkers. Zij kunnen de boodschap dus bewust of onbewust kracht bijzetten, impliciet of expliciet. We pleiten in het rapport ook nadrukkelijk voor bewustwording aan de top. Die ambtelijke top is vaak niet alleen een doorgeefluik maar eerder een versterker van de politieke boodschap. Topambtenaren moeten ook durven voor hun mensen te gaan staan, en soms heel bewust een andere toon kiezen richting medewerkers. Een opgetrokken wenkbrauw of een verontwaardigde toon kan al als oneigenlijke druk worden ervaren – terecht of onterecht.’
Kim Loyens plaatst wel een kanttekening: ‘Als je in gesprek moet met je leidinggevende, of zelfs leidinggevenden daarboven, dan komen medewerkers wel in een kwetsbare positie. Je moet ook werken aan de cultuur in de organisatie, ruimte creëren. Dat signaal moet van bovenaf gegeven worden en dan opgevolgd worden. Medewerkers moeten de veiligheid ervaren om dat aan te kaarten – zelfs buiten de organisatie. We weten uit onderzoek naar klokkenluiders dat die veiligheid vaak ontbreekt en dat enkel beleid niet volstaat.’
Heres is het daarmee eens: ‘In het parlementaire onderzoek naar de toeslagenaffaire zag je dat de topambtenaren druk voelden en die weer doorgaven aan hun medewerkers. Dat is een indirect gevolg van de politieke druk,’ zegt Leonie Heres. ‘Maar je kunt met verwijzing naar het primaat van de politiek niet zomaar morele dilemma’s terzijde schuiven. Bij veel organisaties zijn de integriteitssystemen erop gericht om het intern op te lossen. Dat is op zich een goed uitgangspunt, maar blijkt niet altijd voldoende. Dat werkt namelijk alleen als het systeem ook echt ondersteund wordt door de leiding, door de cultuur en er niet alleen gezegd wordt ‘wij waarderen tegenspraak’ maar die tegenspraak echt een plek krijgt in het uiteindelijke resultaat.’
Je kunt met een verwijzing naar het primaat van de politiek niet zomaar morele dilemma’s terzijde schuiven.
Oneigenlijke druk door topambtenaren
‘Ambtenaren of onderzoekers die het gevoel hebben dat er oneigenlijke druk wordt uitgeoefend, moeten zichzelf afvragen: “wat voor basis heb ik om mijn oordeel op te baseren? Van wie krijg ik deze opdracht nu precies?” Wanneer zij die vraag aan de vermeende bron voorleggen kan dat soms al veel kou uit de lucht halen. De direct leidinggevende kan namelijk ook druk uitoefenen onder het mom van politieke druk, terwijl daar helemaal geen sprake van hoeft te zijn. Vragen of jouw interpretatie van de gevoelde druk wel de juiste is, is iets dat medewerkers wel degelijk kunnen doen. Toch gebeurt het eigenlijk heel weinig,’ zegt Heres.
De kracht van de blik van buiten
Waar kunnen we aan denken als het om een oplossing voor de oneigenlijke druk gaat? Heres denkt dat bijvoorbeeld een externe vertrouwenspersoon of ethische commissie een middel zou kunnen zijn. Zonder meteen te hoeven spreken van een integriteitsschending, zou je dan een morele kwestie kunnen voorleggen, waar dan ook mensen van buiten de ambtelijke en politieke wereld naar kunnen kijken: ‘Nodig de kritische blik van buiten uit, durf voorbij de eigen organisatie te kijken. Organiseer op die manier je eigen kritische tegenspraak,’ zegt ze. ‘Je moet de interne, kwetsbare dynamiek in de organisatie een tegenwicht van buiten bieden.’
Nodig de kritische blik van buiten uit. Organiseer je eigen kritische tegenspraak.
Loyens vult aan: ‘Het vergt voor ambtenaren in de politiek-bestuurlijke context wel morele moed om externe partijen mee te laten kijken en eventueel zelfs een oordeel te laten vellen. De stad Antwerpen heeft reeds in 2004 een Bureau voor Integriteit opgericht, met daarin ook mensen uit het bedrijfsleven bijvoorbeeld, waar morele kwesties worden voorgelegd. Het Bureau krijgt niet enkel meldingen van integriteitsschendingen, maar geeft ook advies over zaken waarbij men het gevoel heeft dat er iets ‘mis’ is. Het Bureau kan ook de beslissing nemen om verder onderzoek te doen. Als mensen zelf mogelijkheden hebben om iets aan te kaarten, nog voordat het is geëscaleerd naar een integriteitsschending, kan het kleinschaliger blijven en meer gericht aangepakt worden.’
Niet per se escaleren, maar wel iets mee doen
‘Intern in de organisatie is de vertrouwenspersoon ook heel belangrijk,’ zegt Heres. ‘Daar kunnen medewerkers kwesties voorleggen, advies krijgen. Maar dat heeft tegelijkertijd beperkingen, want het is vertrouwelijk en de vertrouwenspersoon kan niet namens de medewerker ingrijpen. Maar medewerkers moeten ook het gevoel hebben dat zaken echt bespreekbaar gemaakt kunnen worden in hun organisatie, en er daarna eventueel ook vervolgstappen gezet kunnen worden. We moeten dus veel breder kijken dan alleen de vertrouwenspersoon en een meldpunt.’
‘Slechts in één richting denken, maakt inderdaad kwetsbaar,’ benadrukt Loyens. ‘Dat hebben we gezien bij het Huis voor Klokkenluiders. Als dat niet goed werkt, valt meteen alles weg. In België hadden we het voorbeeld van de klokkenluidersregeling bij de politie die al in 2013 inging maar voor lokale politieambtenaren pas vorig jaar van toepassing werd. Sinds juni 2019 kunnen zij terecht bij het Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten (Comité P). Voorheen konden zij met integriteitskwesties enkel aankloppen bij interne vertrouwenspersonen. In de tussentijd wachtte iedereen hierop, en gebeurde er in feite niets. Dat is wel heel jammer voor de mensen die iets hadden willen aankaarten.’
‘Uit onderzoek weten we dat onder meer ethisch leiderschap, vertrouwenspersonen, moreel beraad, en duidelijke meldsystemen en -procedures belangrijke elementen zijn in het bevorderen van integriteit en daarmee ook het voorkomen van oneigenlijke druk. Maar wat werkt en doorslaggevend is, zal ook deels afhangen van de bijvoorbeeld grootte van de organisatie, de organisatiecultuur, en de afhankelijkheidsrelaties in kwestie,’ aldus Leonie Heres.
Meer informatie
Wilt u meer weten, neem dan contact op met Leonie Heres: l.heres@uu.nl.
Het rapport Spanningen in het grijs. Over de conceptualisering en operationalisering van oneigenlijke druk in de politiek-ambtelijke omgeving is een onderzoek door dr. Leonie Heres en Clara Bovens BSc. in opdracht van de Gemeente Rotterdam.
Download de factsheet of bekijk de kennisclip over het rapport: