Transparantie niet zaligmakend voor vertrouwen in politiek, bestuur en wetenschap

Kantoorgevel van glas, slechts een raam geopend

Of het nu om de Toeslagenaffaire, de formatie van een nieuwe regering gaat of over het coronabeleid, de roep om openheid klinkt overal. We willen een einde aan wat de ‘Rutte doctrine’ is gaan heten. Kamerleden willen geheime notulen van de ministerraad en notities van ambtenaren zien, onderzoeksjournalisten en burgers doen steeds vaker een WOB-verzoek. ‘Maar transparantie is geen toverwoord,’ zegt bestuurskundige Stephan Grimmelikhuijsen van de Universiteit Utrecht.

De openheid rondom het formatieproces mag dan groter lijken – het vertrouwen in de politiek-bestuurlijke besluitvorming onder burgers is er misschien wel kleiner door geworden. Transparantie is ook niet per se het antwoord op de vraag naar een ‘nieuwe bestuurscultuur’. ‘Het lijkt óf totale transparantie te moeten zijn óf achterkamertjespolitiek maar daar zit echt nog wel iets tussenin,’ aldus Grimmelikhuijsen.

Er was al veel te doen rond de formatie van een nieuwe regering en sinds gisteren wil de Tweede Kamer ook alles weten over de bespreking van de Toeslagen-affaire en de invloed van kamerlid Omtzigt in de ministerraad. Kamerleden willen een debat en eisen inzicht in de (geheime) notulen. (Zie ook de berichtgeving op RTL Nieuws.)

‘Veel mensen denken: we moeten transparanter zijn, want dat is goed voor het vertrouwen in de politiek. Uit onderzoek blijkt dat transparantie voor veel zaken goed is, maar niet per se voor het vertrouwen, zeker niet als het gaat om politieke besluitvorming. Dan haken mensen eerder af of reageren er negatief op,’ zegt Stephan Grimmelikhuijsen. Hij promoveerde in 2012 op onderzoek naar het verband tussen transparantie en vertrouwen in het openbaar bestuur en deed recentelijk nog onderzoek naar openheid en besluitvorming in de rechtspraak en van toezichthoudende instanties, zoals de Autoriteit Financiële Markten en de Inspectie voor Gezondheidszorg en Jeugd.'

Je hoeft niet alle stukken en notities die er zijn direct openbaar te maken om transparant te zijn

Rechtvaardiging kan ook achteraf

‘De discussie over transparantie in de formatie is ook gepolariseerd: er lijkt alleen óf totale transparantie te moeten zijn of achterkamertjespolitiek. Maar daar zit echt nog wel iets tussenin. Je hoeft niet alle stukken en notities die er zijn direct openbaar te maken om transparant te zijn. Je kunt keuzes maken, en die achteraf uitleggen terwijl je de relevante onderliggende stukken laat zien. Dan ben je ook transparant en verstoor je toch niet zo’n delicaat onderhandelingsproces als de zoektocht naar een nieuwe regeringscoalitie. Nu lopen de besprekingen vertraging op en is ook het vertrouwen in de besluitvorming afgenomen.

We stemmen op partijen waarvan we weten dat niet alle standpunten tot beleid gemaakt kunnen worden. Daar zijn we misschien wel realistisch over. In die onderhandelingen moeten de partijen wel vrijuit kunnen spreken. Het kan een beperkende factor zijn als je weet dat alles wat je bespreekt naderhand openbaar gemaakt wordt. Dan krijg je het chilling effect; je gaat je behoedzamer gedragen.

Tegelijkertijd weten we nu soms niet precies waarom iets uit de onderhandelingen is gekomen. Bij de vorming van de vorige regering stond bijvoorbeeld de afschaffing van de dividendbelasting voor bedrijven ineens in het regeerakkoord, terwijl dat in geen enkel verkiezingsprogramma had gestaan. Daar waren toen volgens Mark Rutte geen stukken over, en het zou niet bekokstoofd zijn met grote bedrijven. Maar dat bleek naderhand wel degelijk het geval. Meer transparantie en rechtvaardiging achteraf kan dan goed zijn voor het vertrouwen.’

Kun je in algemene zin zeggen wanneer transparantie wel tot vertrouwen leidt en wanneer niet?

‘Dat is behoorlijk contextafhankelijk. Transparantie (achteraf) over de rationale van bepaalde keuzes leidt tot meer vertrouwen in een proces. Bij politieke of anderszins gevoelige onderwerpen is transparantie echter vaak minder goed voor het vertrouwen. Hoe minder politiek een organisatie is, des te meer vertrouwen wek je door naar buiten te treden met transparantie. Dat blijkt bijvoorbeeld uit ons onderzoek naar de rechtspraak of naar toezichthouders, waar transparantie wel een positief effect had op vertrouwen’ zegt Grimmelikhuijsen.

Bij politieke of anderszins gevoelige onderwerpen is transparantie vaak minder goed voor het vertrouwen. Hoe minder politiek een organisatie is, des te meer vertrouwen wek je door naar buiten te treden met transparantie.

Stephan Grimmelikhuijsen
Stephan Grimmelikhuijsen

 

Transparantie en ‘een nieuwe bestuurscultuur’

Onbedoeld transparant was misschien ook de aantekening ‘Omtzigt. Functie elders’ op het papier onder de arm van oud-verkenner Ollongren. Dat heeft ook niet tot vertrouwen in de politiek geleid.

‘Zeker niet. Mensen houden niet van ‘politieke spelletjes’, al zullen die er altijd zijn. Ik vind het echter vooral interessant om te zien hoe er uiteindelijk mee omgegaan is. Het werd ontkend, ‘niet actief herinnerd’. Volgens mij was het minder erg geweest als er meteen gezegd was: “we hebben over Omtzigt gesproken in de context van de positie van het CDA, of over een ministerspost.” Dan gaat de discussie over de inhoud, maar niet over transparantie zelf. In het eerste geval kun je van mening verschillen, maar bij dat laatste komt de integriteit van politici in het geding.

Aan de andere kant heeft het wel geleid tot heel veel interesse: miljoenen mensen hebben naar het debat hierover op tv zitten kijken. En dat is heel dubbel: aan de ene kant vinden we het verschrikkelijk, aan de andere kant smullen we ervan.’

Omtzigt sprak in het kader van de Toeslagen affaire over de zogenaamde ‘Rutte-doctrine’. Is dat zoiets als het tegenovergestelde van transparantie, en waar we vanaf moeten?

‘De term ‘Rutte-doctrine’ is natuurlijk vooral een politieke slogan. Het debat over de overheid die opener en eerlijk moet zijn, wordt al jaren gevoerd. Omdat Rutte al heel lang aan de macht is, is hij de verpersoonlijking geworden van het gebrek aan transparantie. Transparantie heeft vooral voordelen voor oppositiepartijen, zij moeten immers de zittende macht controleren. Als je lang aan de macht bent, heb je dus weinig baat meer bij transparantie.

Dit zie je ook terug in de angst die er bij de overheid zelf lijkt te zijn om stukken openbaar te maken, hoewel dit probleem al speelde voor het tijdperk-Rutte. Journalisten en mensen die van de Wet Openbaar Bestuur (WOB) gebruik maken, hebben kritiek op hoe ze daarmee omgaat: het niet of laat toesturen van stukken, het zwart lakken van passages. Wettelijke uitzonderingsgronden, zoals ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ van bijvoorbeeld ambtenaren, geven veel ruimte om passages zwart te lakken. De Wet Open Overheid (WOO), de opvolger van de WOB, is inmiddels aangenomen door de Tweede Kamer en legt meer nadruk op actieve openbaarmaking, maar het is afwachten of dit werkelijk zorgt voor fundamentele veranderingen.

Dat alleen transparantie gaat leiden tot een ‘nieuwe bestuurscultuur’ is een vrij naïeve veronderstelling.

Stephan Grimmelikhuijsen

Daarnaast: transparantie is geen wondermiddel. Dat alleen transparantie gaat leiden tot een ‘nieuwe bestuurscultuur’ is een vrij naïeve veronderstelling. Er is ook al heel vaak gedebatteerd over ministers of staatssecretarissen die informatie achterhouden voor de Kamer. Je kunt onmogelijk alle informatie doorgeven – er is gewoonweg teveel informatie - en daar worden afwegingen in gemaakt door topambtenaren. Dat hoeft niet per se bewust achterhouden van informatie te zijn.

Je moet het inzetten naast andere maatregelen, zoals het loslaten van de ‘Oekaze-Kok’ zodat ambtenaren meer ruimte krijgen om feitelijke informatie te delen, of het versterken van de ambtelijke ondersteuning van de Kamer om zo meer slagkracht te krijgen tegenover veel grotere capaciteit van ministeries.’

Wetenschap en politieke besluitvorming – onder het vergrootglas

Rondom de corona maatregelen krijgen we heel veel informatie vanuit de regering, bijvoorbeeld tijdens de persconferenties. Leidt dit soort transparantie, bijvoorbeeld over wetenschappelijke adviezen van het OMT, niet juist tot verwarring onder burgers?

‘Ik denk dat het RIVM het heel goed en netjes doet, met uitleg over uitzonderingen en aannames ook die aan de cijfers ten grondslag liggen,’ zegt Grimmelikhuijsen. ‘Ik vind ook dat er veel duiding aan de getallen wordt gegeven, en dat, zeker vergeleken met het begin van de pandemie, de uitleg in de media veel beter geworden is. Maar je ziet tegelijkertijd dat alles onder een vergrootglas ligt.

Dat zie je ook aan de discussie over bijwerkingen van de vaccins. Het is enerzijds verwarrend, maar dat is nu eenmaal wetenschap in de praktijk: er komt nieuwe informatie, die moet geïnterpreteerd worden en daarna stel je je inzicht bij. Er is nu eenmaal geen vaststaande waarheid die voor altijd vastligt. Het RIVM bedrijft geen ‘wetenschap om de wetenschap’ maar tegelijkertijd: wat er vervolgens met hun wetenschappelijke inzicht gedaan wordt, daar spelen politieke afwegingen een rol in. Als je niet weet hoe dat in zijn werk gaat, zou je kunnen denken dat er gegoocheld wordt met cijfers. Dat is een risico voor het vertrouwen in de wetenschap, of in het RIVM.’

Verwachten we misschien teveel van de politiek en de wetenschap?

‘De wetenschap biedt inderdaad niet altijd een eenduidige waarheid en er zijn nu bijna dagelijks nieuwe en soms conflicterende wetenschappelijke inzichten te lezen over het virus. Voor wetenschappers horen dat soort debatten erbij, maar het kan teleurstellend zijn als je denkt dat de wetenschap altijd heldere inzichten biedt.'

Het rationale keuzemodel voor het maken van beleid is naïef, zeker in politiek beladen kwesties

Deze conflicterende informatie vormt uiteindelijk het fundament van de politieke besluitvorming: er is van een eenduidige keuze geen sprake. Dat leren we onze studenten ook: het rationale keuzemodel voor het maken van beleid is naïef, zeker in politiek beladen kwesties. Informatie kun je ook nooit volledig kennen. Hoe zei Rutte het ook al weer? “Je moet met 50 procent van de kennis 100 procent van de besluiten nemen, en de gevolgen daarvan dragen”. Deze ‘rommeligheid’ is inherent aan politiek. Normaal gesproken gaat het ook zo maar is het niet zo zichtbaar. Maar het ligt nu allemaal onder een vergrootglas.’

Contact

Verder lezen