Beter screeningssysteem nodig om nationale veiligheid bij overheidsaankopen te waarborgen
Door: Elisabetta Manunza & Nathan Meershoek
De aandacht voor het beschermen van veiligheidsbelangen bij overheidsaankopen is in de laatste twee jaar exponentieel gegroeid. De recente dramatische geopolitieke ontwikkelingen aan de Oostgrens van de Europese Unie en de Covid-19 pandemie hebben de bewustwording hierover in een razend tempo versterkt. Gevreesd wordt dat vijandige mogendheden van buiten Europa schade kunnen aanrichten aan onze vitale infrastructuur door binnen belangrijke overheidsdiensten te infiltreren.
Met grote zorg werd er in de media bijvoorbeeld bericht over camera’s van het Chinese bedrijf Hikvision die op grote schaal door Nederlandse gemeenten en andere overheden gebruikt worden, het gebruik van de douanescanners van het Chinese Nuctech in de Rotterdamse haven en Schiphol en het gebruik van de drones van het Chinese Da Jiang Innovations door de Politie en Rijkswaterstaat. Van de Nationale Politie kregen wij – als onderzoekers van het Utrecht University Centre for Public Procurement (UUCePP) – in dat verband de vraag om de juridische ruimte binnen de geldende aanbestedingsregels te verkennen die de Politie kan benutten om veiligheidsbelangen beter te beschermen.
Veiligheidsrisico’s bij overheidsopdrachten en Europese ‘strategische autonomie’
Zowel in de berichtgeving als bij de overheidsorganisaties zelf lijkt er consensus te bestaan dat we in Nederland minder ‘naïef’ moeten zijn in het gebruik van apparatuur en technologie afkomstig uit landen met andere geopolitieke belangen in de vitale infrastructuur. In 2018 constateerde de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid dat dergelijke gevoelige overheidsopdrachten veiligheidsrisico’s creëren, zoals de verstoring van de continuïteit van vitale infrastructuur, spionage, weglekken van staatsgeheimen en onwenselijke afhankelijkheid. In het recente regeerakkoord werd dit benadrukt door onder andere het verminderen van de afhankelijkheid voor ‘strategische goederen’ na te streven. Op EU niveau zijn er al stappen genomen om afhankelijkheid van andere werelddelen te verminderen en zodoende de eigen ‘strategische autonomie’ te versterken, bijvoorbeeld door het screenen van buitenlandse investeringen. Door de Russische invasie van Oekraïne is deze trend in een stroomversnelling geraakt.
Misvatting over de Europese aanbestedingsregels verhindert goede aanpak van deze problematiek
Mede door de misvatting dat dit niet mogelijk zou zijn vanwege Europese aanbestedingsregels loopt Nederland achter op de ingezette trend. Men vreest dat het fundamentele uitgangspunt van deze aanbestedingsregels - dat inschrijvers bij een overheidsaanbesteding gelijk dienen te worden behandeld - aan een meer effectief screeningsbeleid in de weg zit. Het klopt dat in het algemeen inschrijvers enkel op basis van een objectieve en in de wet vastgestelde uitsluitingsgrond kunnen worden uitgesloten. Onvoldoende wordt echter onderkend dat er op EU niveau al in 2009 speciale wetgeving is aangenomen om veiligheidsbelangen binnen aanbestedingsprocedures te waarborgen. Deze wetgeving, in Nederland geïmplementeerd in de Aanbestedingswet op Defensie- en Veiligheidsgebied (AwDV), maakt het uitsluiten van ‘onbetrouwbare’ ondernemers specifiek mogelijk. Maar wat ‘vergeten’ lijkt te zijn is dat mogelijkheden om uitzonderingen te maken op de Europese aanbestedingsregelgeving op grond van een belang van nationale veiligheid al sinds de totstandkoming van het Europees Verdrag in 1957 mogelijk is.
Het is noodzakelijk om eerst objectief vast te stellen of een opdrachtnemer daadwerkelijk (on)betrouwbaar is.
Bij het in kaart brengen van deze mogelijkheden, binnen en buiten de juridische kaders van de AwDV, hebben wij in het UUCePP onderzoek Naar een betere bescherming van veiligheidsbelangen bij de aankopen van de Nationale Politie vooral benadrukt dat om van deze mogelijkheden gebruik te kunnen maken het eerst noodzakelijk is dat er objectieve veiligheidsmaatregelen worden getroffen, zoals screening van de (mogelijke) opdrachtnemers door een daarvoor geschikte instantie. Het heeft namelijk weinig tot geen zin de speciale regels toepassen zonder allereerst in staat te zijn op objectieve wijze vast te stellen of een opdrachtnemer daadwerkelijk (on)betrouwbaar is.
Hoewel opdrachtnemers volgens de AwDV op verschillende manieren gescreend kunnen worden, in het zwaarste geval zelfs door de AIVD, is er voor de Nederlandse Politie niet voorzien in een screeningssysteem dat specifiek op de bescherming van veiligheidsbelangen bij haar aankopen is toegerust. Noch bestaat er in Nederland een algemeen specifiek op nationale veiligheid gericht screeningssysteem bij overheidsaankopen, terwijl veel verschillende soorten overheden en nutsbedrijven hiermee - gewild of ongewild - te maken krijgen. In dat licht moet ons niet verbazen dat voor overheden en nutsbedrijven moeilijk is om veiligheidsrisico’s met de toepassing van de aanbestedingsregels af te stemmen.
Screening bij opdrachten van Defensie
Geleerd kan worden van de aanpak van het Ministerie van Defensie, dat wel over een systeem om opdrachtnemers te screenen beschikt. Wanneer er gevoelige informatie bij een aankoop in het geding is moet de opdrachtnemer voldoen aan de Algemene Beveiligingseisen voor Defensieopdrachten. Op basis hiervan kunnen strenge eisen worden gesteld aan de betrouwbaarheid van ondernemers, waarop toezicht wordt gehouden door de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. Ook de herkomst van producten die het bedrijf gebruikt of levert, zoals de software op camera’s en drones mag een rol spelen. Dat lijkt (deels) te verklaren waarom er binnen Defensie meer duidelijkheid is omtrent de vraag welke aanbestedingsregels in welk geval van toepassing zijn. Defensie deed de drones van Da Jiang Innovations bijvoorbeeld eerder al in de ban vanwege zorgen om de dataveiligheid.
Aanbevelingen en nut van het invoeren van een algemeen screeningssysteem
We sluiten het UUCePP onderzoeksrapport ‘Naar een betere bescherming van veiligheidsbelangen bij de aankopen van de Nationale Politie’ af met specifieke aanbevelingen om in het inkoopbeleid van de Nederlandse Politie veiligheidsbelangen beter te beschermen.
De verschillende voorbeelden uit de berichtgeving in de media laten echter zien dat het probleem van hoe nationale veiligheid bij overheidsaankopen beschermd dient te worden breder is dan de aankopen van de Politie en Defensie. De invoering van een nationaal algemeen of specifiek (juridisch) screeningssysteem voor veiligheidsbelangen bij overheidsaankopen zou daarom kunnen bijdragen aan een betere aanpak hiervan. Zolang in een dergelijk systeem niet wordt voorzien zal het ingewikkeld blijven voor overheden om te bepalen welke aanbestedingsregelgeving in een concreet geval van toepassing is. Hierdoor zullen belangen van nationale veiligheid vaak onvoldoende mee worden gewogen in aankoopprocedures.
- Europees recht, Aanbestedingsrecht, Interne marktrecht van de Europese Unie, Internationaal recht, Integriteit
- Europese Unie, Europees recht, Interne marktrecht van de Europese Unie, Aanbestedingsrecht, Europese beveiliging en defensiebeleid, Nationale veiligheid, Defensie, Civiel-militaire relaties